Beleid

Op grond van artikel 10 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), is het college van burgemeester en wethouders verplicht de gemeenteraad inzicht te geven in ten minste:

• de geraamde inkomsten;
• het beleid ten aanzien van de lokale heffingen;
• een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen;
• een aanduiding van de lokale lastendruk;
• een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid;
• de mate waarin de legestarieven kostendekkend zijn.

Op grond van artikel 212 van de Gemeentewet is de raad verplicht om bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast te stellen. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.

In Rotterdam geldt de Verordening financiën Rotterdam 2013 en de regeling financiën Rotterdam.

De verordening bepaalt in artikel 4, lid 6 dat de wettelijke paragrafen van de beleidsbegroting, waaronder de paragraaf Lokale Heffingen, zijn gebaseerd op afzonderlijke beleidsdocumenten. De raad stelt deze beleidsdocumenten kort na aanvang van iedere raadsperiode vast.

Met de Kadernota Lokale Lasten 2018-2022 is hiermee invulling gegeven op het gebied van lokale heffingen. Dit beleidskader geeft antwoord op vragen als: welke lokale lasten worden in Rotterdam geheven, op grond waarvan, wie betalen deze lasten, wat zijn de opbrengsten; en welke beleidsuitgangspunten gelden hierbij?

Daarmee heeft de raad de kaders voor het door het college te voeren lokale lastenbeleid voor de komende jaren vastgesteld. En daarover legt het college periodiek verantwoording af richting raad.

Uitgangspunten van de belastingheffing

Belastingheffing is een ingrijpende bevoegdheid van overheden in relatie tot de belastingbetalers. Dat vraagt om helderheid over de besteding van het belastinggeld, maar evenzeer om een correcte benadering van de belastingbetaler. Voor de relatie overheid - belastingbetaler gelden de volgende uitgangspunten:

• Rechtmatigheid
• Rechtszekerheid
• Rechtsgelijkheid
• Doelmatigheid
• Doeltreffendheid

Daarnaast gelden de volgende uitgangspunten uit het coalitieakkoord ‘Nieuwe energie voor Rotterdam:

• We voeren de tariefdifferentiatie van de afvalstoffenheffing verder door. Naast een tarief voor gezinnen en alleenstaanden, komt er ook een tarief voor tweepersoonshuishoudens.
• De kwijtschelding van de afvalstoffenheffing wordt voor AOW-minima 100% en voor overige minima 75%.
• Het tarief voor de logiesbelasting wordt 6,5% van de overnachtingsprijs.
• Er worden geen nieuwe beleidsmaatregelen genomen die tot hogere woonlasten leiden (afvalstoffenheffing, rioolbelasting en ozb), exclusief mogelijk private financiële consequenties van de energietransitie.
• De opbrengst van de onroerendezaakbelasting (ozb) wordt alleen geïndexeerd en niet verhoogd. Areaaluitbreiding zorgt voor extra ozb-inkomsten.
• Het parkeertarief voor bezoekers en voor bewoners gaat omhoog.

Inkomsten

In onderstaande tabel staat een specificatie van de opbrengsten van de belangrijkste belasting- en heffingsoorten:

* Primaire begroting 2018

** Bij de tariefsbepaling wordt rekening gehouden met de verdisconteerde verwachte oninbare ozb-opbrengsten. De gemeente brengt ongeveer € 9,9 mln van de hierboven geraamde belastingopbrengsten zelf op.

Kostendekkendheid tarieven

Op grond van het BBV stelt de raad de programma’s vast, exclusief de overhead. Daarnaast bepaalt de raad het bedrag aan overhead en de manier waarop deze overhead wordt doorberekend in die gevallen waarin een integrale kostprijs aan de orde is bij taken/activiteiten en samenhangende diensten waarvoor de gemeente maximaal kostendekkende tarieven mag hanteren. Het niet toerekenen van deze overheadkosten zou een begrotingstekort veroorzaken en dat is ongewenst.

Het BBV schrijft geen methode van kostentoerekening voor. Wel moet de raad deze methode toelichten, consistent toepassen en vaststellen.

In het BBV vallen onder ‘overhead’ alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. Ook alle loonkosten van de vooral centraal ondersteunende bedrijfsvoeringsonderdelen (Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Administratieve organisatie, Communicatie en Huisvesting (PIOFACH)-functies binnen het cluster Bestuurs- en Concernondersteuning en Middelen en Control), de leidinggevenden en managementondersteuning in de primaire processen van de clusters horen hierbij.

In onderstaande wordt aangegeven hoe de tarieven berekend worden, welke (overhead-)kosten aan de tarieven op welke wijze worden doorgerekend, hoe bij de berekening van tarieven voor leges en heffingen bewerkstelligd wordt dat de geraamde baten de geraamde lasten (incl. overheadkosten) niet overschrijden en welke beleidskeuzes daarbij worden gemaakt.

Dit geldt alleen voor tarieven waarvoor uitsluitend maximaal kostendekkende tarieven mogen worden geheven (zoals riool- en afvalstoffenheffing, leges publiekszaken, lijkbezorgingsrechten en omgevingsvergunningen) en niet voor algemene belastingen (zoals ozb, precario- en reclamebelasting, hondenbelasting en parkeernaheffingen).

Voor de Algemene Legesverordening, die bestaat uit tien verschillende hoofdstukken voor uiteenlopende dienstverlening, geldt het volgende. De transparantie rond de berekeningswijze voor de kostendekkende tarieven omvat een ‘macroniveau’ (verordening in zijn geheel) en een ‘microniveau’ (onderdeel van de verordening).

Ten eerste moet de berekening van de mate waarin de tarieven kostendekkend zijn inzichtelijk maken dat de totale geraamde baten van de verordening niet hoger zijn dan de totale geraamde lasten (incl. overhead) van de verordening (artikel 229b GW).

Ten tweede moet de mate waarin tarieven kostendekkend zijn inzichtelijk zijn binnen een onderdeel van de verordening. Het gaat er hierbij om dat helder is hoe de vaststelling van de tarieven in de verschillende onderdelen van de verordening bewerkstelligt dat voor alle tarieven samen in die verordening de geraamde baten niet hoger zijn dan de geraamde lasten (incl. overhead).

Op basis van wet- en regelgeving worden de volgende kostencomponenten aan de concepttarieven 2019 toegerekend:

1. Personeelskosten: de loonkosten voor het personeel dat direct betrokken is bij de uitvoering van de specifieke dienstverlening. Deze kosten moeten naar rato toegedeeld worden als de uitvoering meer producten/diensten betreft. Ook de kosten van externe inhuur moeten toegerekend worden, behalve als dit de kosten voor vervanging of vervulling bij vacatureruimte zijn. Die zijn al geraamd.
2. Specifieke automatiseringskosten: de kosten van hard- en software die bij de dienstverlening worden gebruikt. Hieronder vallen ook de specifieke automatiseringskosten die vanuit BCO worden toegerekend.
3. Materiële kosten: materieel-, apparatuur-, bureau- en vervoerskosten, kapitaallasten (rente en afschrijving), btw en andere activa voor betreffende dienstverlening.
4. Overheadkosten: deze kosten zijn volgens de definitie van BBV en worden verdeeld in:
   Clusteroverhead: dit zijn de kosten van de leidinggevenden en managementondersteuning in de primaire processen van de clusters die kunnen worden toegerekend aan specifieke dienstverlening.
   Concernoverhead: dit zijn centraal ondersteunende bedrijfsvoeringsonderdelen (PIOFIACH-functies binnen de BCO en Middelen en Control). Deze kosten worden voor een groot deel op basis van normbedragen per fte aan clusters doorbelast. Het bedrag aan toegerekende concernoverhead hangt daarmee af van het aantal fte dat bij de specifieke dienstverlening betrokken is.

Op grond van wet- en regelgeving mogen diverse kosten niet toegerekend worden. Dat zijn kosten die op geen enkele manier in verband te brengen zijn met de betreffende dienstverlening, bijvoorbeeld de kosten voor:

• beleidsvoorbereiding en algemene inspraakprocedures;
• handhaving, toezicht en controle (behalve een eerste controle);
• bezwaar- en beroepsprocedures.

Daar komt bij dat niet alle toerekenbare kosten ook daadwerkelijk toegerekend worden aan de tarieven. Zo wordt een aantal toerekenbare kostensoorten niet aan het tarief afvalstoffenheffing toegerekend, op grond van bestuurlijke besluitvorming.

Tegenover de toegerekende kosten staan de geraamde opbrengsten. Deze bedragen zijn gebaseerd op de raming van het aantal te leveren producten/diensten 2019 vermenigvuldigd met het voorgestelde tarief.

De totaal geraamde opbrengsten uitgedrukt in het totaal van toerekenbare kosten bepalen het kostendekkendheidspercentage 2019.

In de volgende tabel staan per conceptbelastingverordening 2019 de toegerekende lasten, de geraamde baten uit tariefheffing en het kostendekkendheidspercentage.

De algemene belastingverordeningen en de verordening Kwijtschelding gemeentelijke belastingen zijn allemaal verordeningen waarbij de kostendekkendheid niet inzichtelijk hoeft te worden gemaakt. Zij staan daarom niet in de tabel.

Kostendekkendheid per hoofdstuk

De Algemene legesverordening bestaat uit tien hoofdstukken die de tarieven van een veelheid van uiteenlopende dienstverlening regelt. Per hoofdstuk bedragen de geraamde kosten, baten en daarmee het kostendekkendheidspercentage als volgt:

Lokale lastendruk

Voor een beeld van de lokale lastendruk 2019, volgt hierna een schets van de recente tarievenontwikkeling in de gemeente. Bedragen zijn in hele euro's tenzij anders vermeld. Na een beschrijving van de ontwikkeling van de woonlasten 2017-2018 volgt een doorkijk naar de ontwikkeling van de woonlasten in 2018-2019. De beschrijving van de ontwikkeling in 2017-2018 is gebaseerd op cijfers van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO).

Ontwikkeling woonlasten 2017 - 2018

De gemeenteraad heeft op 9 november 2017 de belastingverordeningen en –tarieven 2018 vastgesteld. Deze verordeningen en tarieven hebben gevolgen voor de ontwikkeling van de woonlasten in 2018 ten opzichte van 2017.

Het COELO heeft begin 2018 het overzicht ‘Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2018’ gepresenteerd. Deze jaarlijkse publicatie vergelijkt de woonlasten van de 38 grootste gemeenten met elkaar. De woonlasten omvatten het totaal van de gemiddelde aanslag onroerende zaakbelasting eigenaar woningen (OZB), het rioolrecht en de afvalstoffenheffing voor meerpersoonshuishoudens.

Onderstaande tabel bevat een vergelijking door de COELO van de ontwikkeling in woonlasten meerpersoonshuishoudens van Rotterdam 2018 en 2017, afgerond in hele euro’s.

Bron: COELO – Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2018

De gemiddelde woonlasten in de gote gemeenten stegen in 2018  voor woningeigenaren met 0,6% tot € 677, € 4,27 meer dan 2017. Deze gematigde lastenontwikkeling komt in de eerste plaats doordat de afvalstoffenheffing beperkt stijgt ( met 0,2% = € 0,54). Eigenaar-bewoners betalen gemiddeld 0,7% meer voor de rioolheffing (€ 1,17). De gemiddelde OZB-aanslag stijgt met 1,1% (€ 2,56). De woonlasten zijn voor woningeigenaren het laagst in ’s-Gravenhage (€ 546,-) en het hoogst in Delft (€ 843). 11 gemeenten verlagen de woonlasten, Arnhem het meest (2,3%). De woonlasten stijgen het meest in Apeldoorn (4,7%).

De totale woonlasten in Rotterdam stijgen in 2018 licht ten opzichte van 2017. Dat komt door de trendmatige verhoging van de rioolheffing, de daling van de tarieven afvalstoffenheffing en het nagenoeg stabiel blijven van de gemiddelde ozb-aanslag voor bewoners/eigenaars. Rotterdam staat in de rangorde van gemeenten met de hoogste woonlasten inmiddels op een 23e plaats (in 2015 de 15e plaats, in 2016 de 20e plaats en in 2017 de 21e plaats). Binnen G4-verband staat Rotterdam op de 1, net als in 2016 en in 2017.

De volgende tabel laat zien in welke mate de belangrijkste tarieven in 2018 in Rotterdam zijn gestegen of gedaald, afgezet tegen veranderingen van diezelfde tarieven in de G35 (de 35 grootste gemeenten in Nederland).

Bron: COELO – Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2018

In 2018 stegen gemiddeld de woonlasten onder de G-35 gemeenten licht (met 0,6%). In Rotterdam was er sprake van een soortgelijke stijging van gemiddelde woonlasten met in totaal 0,5%.  De afvalstoffentarieven en de OZB-aanslagen daalden in 2018 sterker dan gemiddeld onder de grote gemeenten. Echter, de stijging van de riooltarieven in Rotterdam was hoger dan gemiddeld binnen de G35.

Ontwikkeling woonlasten 2018 – 2019

Het college stelt voor de gemeentelijke woonlasten (dat is het totaal van de gemiddelde aanslag OZB-eigenaar woningen, de rioolheffing en de afvalstoffenheffing) in 2019 voor een eenpersoonshuishouden met € 2,60 ten opzichte van 2018 te laten dalen. Voor een meerpersoonshuishouden (drie of meerpersoonshuishouden) is het voorstel de gemeentelijke woonlasten met € 27,20 ten opzichte van 2018 te laten stijgen. 

Bron: COELO – Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2018

Bron: COELO – Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2018

Bron: COELO – Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2018

De gemiddelde ozb-aanslag voor een woningeigenaar is ondanks de forse stijging van de gemiddelde waarde van een woning ten opzichte van 2018 met 1,6% (€ 3,00) gedaald. Het basisrecht rioolheffing stijgt conform de uitgangspunten van het Gemeentelijk Rioleringsplan 4 ten opzichte van 2018 met 6,3 % (€ 9,60). De tarieven voor de ozb en rioolheffing zijn niet afhankelijk van de huishoudsamenstelling, zoals de tarieven voor de afvalstoffenheffing. Per 2019 wordt een extra tarief (tweepersoons) voor afvalstoffenheffing ingevoerd. Het tarief afvalstoffenheffing voor een meerpersoonshuishouden stijgt met 4,8% (€ 20,60). Per saldo stijgen daarmee de gemeentelijke woonlasten in 2019 met 3,8% (€ 27,20). De gemeenteraad stelt de tarieven voor 2019 overigens apart van de begroting 2019 vast.

Een van deze vijf financiële kengetallen is de zogeheten belastingcapaciteit. De belastingcapaciteit geeft inzicht in hoe de lokale lastendruk in de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Ze wordt berekend door de totale woonlasten voor een meerpersoonshuishouden van de gemeente in het komend begrotingsjaar te vergelijken met het landelijk gemiddelde in het lopend begrotingsjaar en het voorgaand rekeningjaar. De uitkomst van deze vergelijking wordt uitgedrukt in een percentage. Het COELO zorgt voor de berekening van de landelijke gemiddelden. Die gaan over het voorafgaande jaar.

Bronnen: COELO – Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2017 en 2018 en COELO- Atlas van de lokale lasten 2016, 2017 en 2018

De gemeentelijke woonlasten voor een meerpersoonshuishouden zullen op grond van de voorgestelde tarieven 2019 licht stijgen t.o.v. de landelijk gemiddelde woonlasten.  

De onderlinge vergelijking van de hoogte van gemeentelijke tarieven verdient een aantal nuanceringen. Gemeenten kunnen namelijk binnen dezelfde kaders van wet- en regelgeving onderling verschillende keuzen en afwegingen maken, bijvoorbeeld rond het voorzieningenniveau voor de inwoners en rond de opgaven voor gemeenten vanwege de eigen fysieke en sociaaleconomische situatie en de kosten die zij daarvoor willen maken. Het gaat bij dat laatste bijvoorbeeld om welke kosten gemeenten toerekenen aan een tarief, een keuze voor een alternatieve dekking van kosten en om de bepaling welk percentage van kostendekkendheid de tarieven moeten hebben.

Kwijtscheldingsbeleid

Op grond van het coalitieakkoord omvat het kwijtscheldingsbeleid het volgende:

• Alleen voor afvalstoffenheffing, gebruikersbelasting van de onroerende-zaakbelastingen en de gebruikersbelasting van de belastingen op roerende woon- en bedrijfsruimten kan de gemeente gedeeltelijke kwijtschelding verlenen op maximaal 100% van de bijstandsnorm. Voor de AOW-doelgroep geldt maximaal 100% van de AOW-norm.
• Kwijtschelding wordt zoveel mogelijk geautomatiseerd toegekend op basis van toetsing door de Stichting Inlichtingenbureau.
• Ondernemers kunnen voor kwijtschelding in aanmerking komen als zij voldoen aan de normen voor het Besluit Bijstandverlening voor zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) en aan de normen die aan hun privé-vermogen worden gesteld.

In het coalitieakkoord is uitgesproken dat het percentage van de aanslag dat voor kwijtschelding in aanmerking komt wordt verhoogd naar 75%. Voor AOW-minima zou de kwijtschelding naar 100% worden verhoogd. Aangezien dit fiscaal-juridisch niet mogelijk is, wordt deze doelgroep hiervoor gecompenseerd door de verhoging van het AOW-tegoed van ca. € 75,00.

Voor 2019 is de verwachting dat de gemeente in ongeveer 50.000 gevallen kwijtschelding zal verlenen. Overigens is er sinds 2016 een neerwaartse trend in het aantal gevallen van kwijtschelding. Dat komt door aanpassingen (extra beheersmaatregelen) in de functionele kwijtscheldingsprocedure.