Beleid

Grondbeleid
De gemeente werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de Stadsvisie 2030 (2007) en bekrachtigd in het kader ‘Stedelijke Ontwikkeling, Prospectus van de Stad’ (2013). De uitwerking van de aantrekkelijke woonstad richt zich op een betere ‘quality of life’ en meer specifiek op het behouden en aantrekken van hoger opgeleiden, mensen met midden- en hoge inkomens en gezinnen waarbij de verduurzaming van de stad, de energietransitie andere maatschappelijke en sociale doelen een grotere rol spelen.
 

Grondprijsbeleid
In 2013 is het huidige beleidskader vastgesteld om grondprijzen te bepalen. Het grondprijsbeleid gaat er vanuit dat nieuwe grondprijzen in principe volgens de normatief residuele methode berekend worden.
 

Sturing ruimtelijke economische projecten
Het ruimtelijk economisch perspectief en onze rolopvatting hebben consequenties voor nieuwe gebiedsontwikkelingen. Afhankelijk van de situatie bepaalt de gemeente op welke wijze ze haar sturingsinstrumentarium inzet. Grondexploitaties worden bijvoorbeeld gevoerd als de markt ontwikkelingen niet zelfstandig oppakt, of als de gemeente een groot deel van de te ontwikkelen locatie in eigendom heeft. Op basis van actuele marktanalyses (marktvraag, prijzen, ontwikkelingen etc.) en gemeentelijke ambities (bijvoorbeeld om een aantrekkelijke doelgroep in de gemeente te kunnen huisvesten) stelt de gemeente de eigen lopende grondexploitaties bij op project- en portefeuilleniveau (programma, planning, en/of prijs). Minimaal één keer per jaar voert de gemeente voor individuele grondexploitaties een risicoanalyse uit om te bepalen welke onzekerheidsreserve nodig is om projectspecifieke risico’s op te vangen, zoals het slagen van een bestemmingsplanprocedure of de kans dat ergens bodemvervuiling wordt aangetroffen. Voor deze risico’s neemt de gemeente in de individuele grondexploitaties een onzekerheidsreserve op.
Wanneer de gemeente geen of weinig grondeigendom heeft, zal eerder faciliterend grondbeleid toegepast worden. Bij deze vorm worden de kosten die de gemeente maakt om de betreffende ontwikkeling mogelijk te maken zo ver als mogelijk verhaald op de initiatiefnemer. De gemeente loopt in een dergelijke situatie minder (financieel) risico, maar heeft ook minder mogelijkheden om te sturen op de ontwikkeling (bv het te realiseren programma).

 

MGV
Voor sturing op portefeuilleniveau wordt het Meerjarenperspectief Grond en Vastgoed (MGV) opgesteld. Het Meerjarenperspectief Grond en Vastgoed 2018 (MGV) gaat in op de trends en marktontwikkelingen bij woningbouw, werklocaties en maatschappelijke voorzieningen en de mogelijke risico’s voor onze grondexploitatieportefeuille inclusief de benodigde weerstandscapaciteit.
Voor Rotterdam wordt ook voor de komende periode een verdere druk en krapte op de woningmarkt verwacht. Dit zal leiden tot een afname in het aantal transacties in de bestaande voorraad (er is minder aanbod beschikbaar) en verdere prijsstijgingen. Bij de verkoop van nieuwbouwwoningen verwachten we nog wel een lichte stijging, mede veroorzaakt door het vervullen van uitgestelde verhuisbehoeften, de aanhoudende marktvraag en het beschikbaar komen van nieuw aanbod. De bouwproductie is in 2018 op een recordhoogte uitgekomen. De onzekerheden op de internationale financiële markten (zoals BREXIT) en het mogelijke tekort aan ‘hard’ planaanbod voor de middellange termijn is een aandachtspunt.

Externe ontwikkelingen

Ontwikkelingen woningbouw
In 2018 is gestart met de bouw van 4.550 nieuwe woningen in Rotterdam. Dit is een recordaantal en overstijgt de productiecijfers van de afgelopen 18 jaar. Het streven is dergelijke aantallen de gehele collegeperiode aan te houden om uiteindelijk te starten met de bouw van 18.000 nieuwbouwwoningen tot en met 2021. Alle Rotterdammers moeten aanspraak kunnen maken op deze nieuwe woningen, waardoor er gebouwd wordt volgens de 20-30-30-20-verdeling. Deze ambitie houdt in dat op stedelijk niveau 20% van de nieuwbouwwoningen worden gerealiseerd in het sociale segment, 30% als middelduur, 30% in het hogere segment en 20% in het topsegment. In deze verdeling zijn zowel koop- als huurwoningen opgenomen. De woningmarkt is oververhit en loopt op verschillende vlakken tegen haar grenzen aan. Het aantal te koop staande woningen is flink afgenomen en vanwege dit gebrek aan aanbod neemt het aantal woningtransacties af. Door schaarste worden verkoop- en verhuurprijzen verder opgedreven. De transactieprijzen in Rotterdam zijn tussen 2014 en 2018 met gemiddeld 59% gestegen.

Hoewel de krapte de komende jaren aanhoudt is de verwachting dat de woningmarkt enigszins gaat afkoelen. Het aanbod neemt inmiddels niet verder af en hoewel huizenprijzen nog stijgen nemen ze minder hard toe dan de afgelopen jaren. De economische groei neemt langzaam af, loonstijgingen blijven achter en het consumentenvertrouwen is in 2019 voor het eerst in vier jaar weer negatief. Deze ontwikkelingen kunnen een drukkend effect hebben op de woningprijzen.

Doordat er de komende jaren nog steeds een tekort aan woningen is, is de verwachting dat onder gelijkblijvende economische omstandigheden de prijzen licht blijven stijgen of stabiliseren. Daarnaast moet er de komende jaren veel bijgebouwd worden om de woningtekorten die sinds de crisis zijn ontstaan in te lopen. Het college heeft de doelstelling om in 4 jaar tijd 18.000 nieuwe woningen te bouwen. In 2019 wordt er gestuurd op een productie van rond de 4.500 woningen waarvan ruim 2/3 door de markt zelf wordt gerealiseerd.

 

Ontwikkelingen werklocaties
De behoefte aan nieuwbouw van commercieel vastgoed in Rotterdam is de komende jaren constant. Het gaat voornamelijk om vervanging van verouderd vastgoed. Het planaanbod bevindt zich de komende jaren onder de verwachte marktvraag. Een deel van de nieuwbouwvraag wordt opgelost in bestaand vastgoed, na kwaliteitsverbetering of transformatie. Op termijn leidt deze verschuiving tot een vermindering van het overaanbod in de bestaande voorraad en tot afname van leegstand. Om de concurrentiepositie van Rotterdam te behouden is een voorwaarde dat de kwaliteit van de bestaande voorraad voldoende is, zodat deze goed verhuurbaar is.

Wijze van uitvoering grondbeleid

Marktbenadering
Voor de marktbenadering en het aantrekken van investerend en organiserend vermogen, vonden in 2018 verschillende initiatieven plaats. De aanpak voor nationale en internationale profilering via beurzen is verder geprofessionaliseerd. Tijdens de Provada werkt de gemeente Rotterdam samen met Den Haag en wordt Rotterdam naast de stedelijke profilering als onderdeel van de Metropoolregio geprofileerd. Op de internationale vastgoedbeurzen MIPIM en Expo Real, presenteert Rotterdam zich samen met Amsterdam, Utrecht en Den Haag en met marktpartijen als interessante investeringsregio Holland Metropole. Doel van de profilering via beurzen is versterking van het imago van Rotterdam als stad en in regionaal verband als aantrekkelijke investeringsmarkt.

Naast investerend vermogen is ook organiserend vermogen van belang. Partijen die langjarig verbonden willen zijn aan de stad krijgen ondersteuning, of de gemeente werkt samen met deze partijen of netwerken. Voorbeelden van deze samenwerkingsverbanden zijn Clean Tech Delta, het Platform Ontwikkeling Rotterdam, Platform Investeren in Rotterdam, het Platform Digital Manufacturing en de Rotterdamse voorhoede. Het Platform Ontwikkeling Rotterdam (POR) is de afgelopen jaren verder geprofessionaliseerd. Het platform is een netwerk van de gemeente en diverse Rotterdamse en landelijke marktpartijen. Daaronder zijn ontwikkelaars, corporaties, beleggers en adviseurs met de ambitie gezamenlijk actief bij te dragen aan de duurzame ontwikkeling van de stad door naar effectieve oplossingen te zoeken en door denkkracht en resources te bundelen. Eind 2018 is samen met ontwikkelaars en corporaties het ‘Woningbouw akkoord’ getekend, waarin afspraken gemaakt zijn die moeten bijdrage aan de gemeentelijke doelstelling om in de periode 2018-2021 te starten met de bouw van 18.000 woningen.

 

Risico grondexploitatieportefeuille
Gebiedsontwikkeling door middel van actief grondbeleid (grondexploitaties) is, mede vanwege de doorgaans relatief lange doorlooptijd van projecten, omgeven door risico's zoals het veranderen van marktomstandigheden en veranderde inzichten. Daarom wordt voor grondexploitatieprojecten minimaal één keer per jaar een risicoanalyse gemaakt. Conform de Rotterdamse Standaard Projectmatig Werken (RSPW) wordt op basis daarvan een onzekerheidsreserve in de projectbegroting opgenomen waarmee met 85% zekerheid gesteld kan worden dat het project binnen het gerapporteerde saldo uitgevoerd wordt.

De verbeterde marktomstandigheden (hogere prijzen en snellere afzet van voornamelijk woningen) zorgen ervoor dat het verdienvermogen (de som van de netto contante waarde van de grondexploitatieportefeuille) vóór winstneming toegenomen is. Op basis van de huidige inzichten zou dit bij gelijkblijvende omstandigheden winst betekenen. Het verleden heeft echter aangetoond dat de vastgoedmarkt een cyclisch verloop kent. De waardeontwikkeling is dus tegelijkertijd een risico voor de langere termijn.

Resultaten totale grondexploitatie

Overzicht van de grondexploitatieportefeuille
Grondexploitaties worden in principe alleen naar uitvoering gebracht als deze minimaal financieel neutraal uitgevoerd kunnen worden. Wel kan daarvoor een bijdrage uit gemeentelijke middelen nodig zijn, zoals een bijdrage uit een bestemmingsreserve. In 2018 is onder meer gestart met de uitvoering van de plannen Tweebosbuurt en ASVZ. Hoewel er nieuwe plannen gestart zijn, is de omvang van de portefeuille in 2018 afgenomen door het afsluiten van afgeronde plannen. Daarmee komt het aantal actieve grondexploitaties uit op 70 (ultimo 2017 waren dat er 75).

De gemeentelijke grondexploitatieportefeuille bevat in totaal 5.638 nog te realiseren woningen, 136.134 m² bvo (bruto vloeroppervlak) kantoren, 261.083 m² bedrijven en 10.215 m² bvo winkels in de periode 2018–2040. 

 

Parameters grondexploitatieportefeuille
Voor het maken van een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille zijn verschillende (externe) factoren van invloed. Als gevolg van (economische) ontwikkelingen kan er bijvoorbeeld sprake zijn van prijsstijgingen. In de grondexploitatie wordt daarom gerekend met langjarige gemiddelde parameters voor kosten- en opbrengstenstijging en renteontwikkelingen. Een wijziging van de (langjarige) parameters heeft grote invloed op de uitkomst van de nettocontantewaarde-berekening (NCW-berekening).

 

	2018	2019 ev
Rente	1,6%	1,7%
Opbrengstenstijging	2,0%	5,0%/3,0%/1,0%
Kostenstijging	2,0%	2,0%

 

Toelichting
Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) schrijft de berekeningswijze voor het percentage rentetoerekening. Langjarig bedraagt dit percentage voor Rotterdam 1,7%. De uitgevoerde nacalculatie over 2018 leidt tot een percentage van 1,6%. Daarnaast voert de gemeente jaarlijks een analyse uit om te bepalen of er een aanpassing nodig is voor de langjarige indexparameters. Op basis van de analyse is het percentage voor de opbrengstenstijging verhoogd naar 5% in 2019, 3% in 2020 en vervolgens 1% voor de jaren 2021 t/m 2028. Na 2028 staat de opbrengstenstijging op 0%. Dit is een beheersmaatregel die voortkomt uit het BBV in relatie tot de 10-jaars termijn van de grondexploitaties. Hiermee is duidelijk dat de opbrengstparameter voor de korte termijn meebeweegt met de marktontwikkelingen en voor de lange termijn geleidelijk richting de vastgestelde 0% gaat. De parameter kostenstijging is ongewijzigd gebleven op 2%.

 

BBV-regelgeving
Gedurende het jaarrekeningproces 2017 is de wijze van tussentijds winstnemen aangepast. De verwachting was dat de Commissie BBV eind 2018 opnieuw een notitie grondexploitaties zou publiceren (met een nadere invulling van met name de winstnemingsregels). Dit is echter uitgesteld tot 2019. De gehanteerde winstnemingssystematiek voor 2018 is derhalve gelijk aan die van 2017.

 

Raming nog te maken kosten en opbrengsten
De ramingen van de nog te maken kosten en te realiseren opbrengsten in de grondexploitaties zijn gebaseerd op de inzichten ultimo 2018 en de daarbij behorende inschatting van de uitgangspunten, de parameters en de risico’s. Uiteraard is deze inschatting omgeven door onzekerheden en wordt deze periodiek herzien, waarbij de waardering in het komende jaar zowel positief als negatief kan uitvallen. Afhankelijk van de marktomstandigheden zijn er onzekerheden voor de geraamde afzetmogelijkheden voor woning- en werklocaties en voor de mogelijke uitkomsten daarvan.

 

Toekomstige kosten en opbrengsten (nominaal)	Ultimo 2017 [mln]	Ultimo 2018 [mln]
Apparaatskosten	39	56
Verwervingen	23	23
Bouw- en Woonrijpmaken	267	283
Overige kosten	86	79
Totaal kosten	415	441
Gronduitgifte	461	455
Subsidies	24	2
Overige opbrengsten	16	20
Totaal opbrengsten	501	477

 

Voor project specifieke risico’s die zich in een grondexploitatie kunnen voordoen, wordt er in de grondexploitatiebegroting een bedrag ‘onzekerheidsreserve’ opgenomen. Het totaal van in de individuele grondexploitaties opgenomen onzekerheidsreserves (als onderdeel van de Overige kosten) bedraagt ultimo 2018 € 51,3 mln (ultimo 2017: € 79,1 mln). Dit bedrag komt voort uit een simulatie van voor ieder individueel project geïnventariseerde kansen en risico’s die gedurende de looptijd van het betreffende project kunnen voortkomen. Als er geen rekening gehouden zou worden met kansen, zou dit bedrag hoger worden.

Het verwachte eindresultaat op Netto Contante Waarde (NCW) van alle projecten (positieve en negatieve resultaten) bedraagt € 135,9 mln (ultimo 2017: € 140 mln).

Resultaatneming

Resultaatneming
De resultaatneming op de grondexploitatieportefeuille bestaat uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   a. tussentijdse winstnemingen
   b. Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutatie van voorzieningen
3. Verliesnemingen

Ad 1. Winstnemingen
De berekeningswijze voor tussentijdse winstnemingen wordt voorgeschreven door het BBV en is gebaseerd op de financiële voortgang van het project in relatie tot het verwachte (positieve) resultaat. In overleg met de accountant is een berekeningswijze tot stand gekomen die voldoet aan de BBV-vereisten, maar die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naar mate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, worden de onzekerheden groter. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen.
In de systematiek wordt hier rekening mee gehouden. De commissie BBV heeft (informeel) aangegeven dat het vereist is om reeds gerealiseerde winsten terug te nemen als de totale winst op basis van de huidige inzichten kleiner is dan de reeds gerealiseerde winst. Net als bij Jaarrekening 2017 anticipeert de gemeente Rotterdam op deze aangekondigde wijziging met de huidige berekeningswijze. De formele uiting van de commissie BBV wordt in het voorjaar 2019 verwacht. Deze aangepaste berekeningswijze heeft als mogelijk effect dat er een volatieler beeld zal ontstaan in de resultaten van de grondexploitaties. Bij het afsluiten van een grondexploitatie wordt het totale saldo als resultaat genomen.

Het saldo van (tussentijdse) winstnemingen en teruggeboekte winsten bedraagt in 2018 € 15,2 mln.
 

Ad 2. Mutatie van voorzieningen
In geval van een negatief NCW-saldo gedurende de looptijd van een plan treft de gemeente bij de jaarafsluiting een voorziening ter grootte van het negatieve saldo. Aangezien het plansaldo gedurende de looptijd van het project kan muteren, wordt bij jaareinde bepaald of de benodigde voorziening groter of kleiner is dan de een jaar eerder getroffen voorziening.

Het totale bedrag aan verliesvoorzieningen bedraagt ultimo 2018 € 46,9 mln. Dit is een toename van € 10,4 mln, grotendeels veroorzaakt door het in uitvoering nemen van de grondexploitatie Tweebosbuurt. In diverse gevallen (waaronder de Tweebosbuurt) wordt de vorming van een voorziening gedekt uit een bestemmingsreserve.
 

Ad 3. Verliesnemingen
Verliesnemingen boekt de gemeente alleen bij het afsluiten van een grondexploitatie. In 2018 betrof dit een bedrag van € 0,8 mln.

 

Verdienvermogen
Het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille bedraagt eind 2018 € 184,2 mln (ultimo 2017 bedroeg dit € 163,1 mln). Dit is de som van alle verwachte positieve projectresultaten van de grondexploitaties in uitvoering (voor de projecten met een negatief saldo wordt een voorziening getroffen).

 

Verloop Verdienvermogen 2018	bedragen x € 1 mln
Verdienvermogen in jaarverslag 2017	163,1
Wijzigingen grondexploitaties gedurende 2018	44,9
Resultaatnemingen 2018	-14,4
Mutatie voorziening verliesgevende plannen	-10,4 mln
Verdienvermogen per 31 december 2018	183,2

 

Het verdienvermogen van de grondexploitaties in uitvoering is ten opzichte van 2017 toegenomen met € 20,1 mln. Deze toename komt door:

• een verbetering van € 44,9 mln door aanpassingen in projecten. Dit als gevolg van aanpassing van parameters, hogere opbrengstenramingen en lagere kostenramingen. Een belangrijke portefeuillebrede aanpassing die is doorgevoerd is dat eind 2018 door de gemeenteraad is besloten om alle ambtelijke inzet die voor een bepaalde ontwikkeling nodig is, toe te rekenen aan de grondexploitaties. Dit heeft een drukkend effect op het verdienvermogen van € 20,0 mln gehad
• een verslechtering van € 14,4 mln door resultaatnemingen in 2018. Bij het afsluiten van projecten wordt resultaat genomen. Ook zijn er in 2018 conform de spelregels tussentijdse winstnemingen op de projecten geboekt
• een dotatie aan de voorziening verliesgevende plannen van € 10,4 mln. Het saldo van projecten met een negatieve NCW-waarde is toegenomen

Het totaal van het verdienvermogen wordt vooral bepaald door de resultaten van de uitbreidingslocatie Nesselande en Park Zestienhoven. De binnenstedelijke locaties dragen beperkt bij aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille. Uitzonderingen hierop zijn de ontwikkelingen Katendrecht en Kop van Zuid. Binnenstedelijke (her)ontwikkeling is namelijk complexer en risicovoller dan de ontwikkeling van uitleggebieden. De kosten voor verwerving zijn bijvoorbeeld hoger en vaak is de grond vervuild. Hoewel dergelijke projecten voor de ruimtelijke ontwikkeling wenselijk zijn, zijn ze zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar als ze traditioneel ontwikkeld worden. Daarom zoekt de gemeente naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Omdat er nauwelijks nog positieve projecten aan de portefeuille worden toegevoegden het aantal grondexploitaties afneemt, staat het verdienvermogen de komende jaren onder druk. De positieve ontwikkeling komt dus voort uit de momenteel gunstige markteffecten binnen de bestaande portefeuille.

Reserve grondzaken

Afgezien van de onzekerheidsreserve voor project specifieke risico’s (zie hierboven), wordt  voor projectoverstijgende risico’s de benodigde weerstandscapaciteit voor de grondexploitatieportefeuille berekend. Deze is onderdeel van het Weerstandsvermogen van de gemeente Rotterdam. Dit in lijn met de beleidsnota Weerstandsvermogen zoals die door de gemeenteraad is vastgesteld op 15 maart 2012.

Voor de bepaling van de weerstandscapaciteit wordt met een risicoanalyse voor verschillende scenario’s het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. De benodigde weerstandscapaciteit ultimo 2018 bedraagt € 83 mln.