Beleid

De gemeente werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de concept Omgevingsvisie, en zoals verwoord in het coalitieakkoord ‘Nieuwe energie voor Rotterdam’. De uitwerking van fijn wonen en leven in een wereldstad richt zich erop dat mensen in allerlei levensfasen en met verschillende inkomens en woonwensen fijn kunnen wonen in Rotterdam. Vandaag, morgen en overmorgen.

De ambities voor de toekomst zijn aangescherpt in de Ontwerp Omgevingsvisie Rotterdam: “De Veranderstad, werken aan een wereldstad voor iedereen” (juli 2021). Daarin staat dat Rotterdam kiest voor goede groei. Groei die bijdraagt aan het welzijn van de inwoners aan een duurzame samenleving en aan economische vooruitgang. Om richting te bepalen bij goede groei wordt gebruik gemaakt van het kompas met de perspectieven: compact, gezond, inclusief, duurzaam en productief. En om goede groei te concretiseren, worden in deze omgevingsvisie vijf hoofdkeuzes gemaakt. Belangrijke hoofdkeuzen voor het grondbeleid zijn daarbij: Verstedelijken & verbinden, Prettig leven in de delta en Schouders onder de energie- en grondstoffentransitie.

Bouwen en ontwikkelen in Rotterdam moet voor nu en voor de lange termijn. Het college zet deze periode ambitieus in op de start van de bouw van 18.000 nieuwe woningen zowel in het sociale en midden- als het hoge en topsegment. Het thema betaalbaarheid is nadrukkelijk een belangrijk aandachtspunt in de bouwopgave. Daarnaast spelen duurzaamheid, energiezuinig en een betere luchtkwaliteit een grote rol. Dit te realiseren, vraagt om flinke keuzes, maatregelen en investeringen.

De gemeente zet zich in om nieuw investerend en organiserend vermogen voor Rotterdam aan te trekken. Zodoende wil de gemeente innovatieve initiatieven stimuleren en optimaal ruimte bieden.

Externe ontwikkelingen

BBV-aspecten

In 2016 is het Besluit begroting en verantwoording (BBV) vernieuwd vanwege de invoering van de Vennootschapsbelasting voor overheden. In 2019 heeft de commissie BBV de notitie "Grondbeleid in begroting en jaarstukken" uitgebracht waarin diverse eerdere notities zijn samengevoegd tot één document, maar waarin ook nadere duiding is gegeven aan de regelgeving. De verwachting is dat het BBV ook de komende jaren zal blijven veranderen om zo in te spelen op de actuele situatie. Er wordt voor gezorgd dat continu wordt voldaan aan de regels van de -eventueel herziene- BBV.

 

Corona

De gevolgen van corona op de woningmarkt zijn beperkt gebleven, onder andere door de afspraken die zijn gemaakt in het doorbouwmanifest. De vraag naar nieuwe woningen blijft op een historisch hoog peil. Wel is reeds in 2020 opgemerkt dat de markt enige tijd terughoudend is geweest met het aangaan van nieuwe investeringen. Op basis daarvan zijn enkele projecten met enkele maanden vertraagd. Het vertrouwen is ondertussen op dit punt volledig hersteld.

 

Schaarste grondstoffen en personeel

Sinds begin 2021 wordt een sterke stijging van de bouwkosten als gevolg van grondstoffenschaarste die is ontstaan tijdens de corona-crisis gesignaleerd. Reeds vanaf 2018 wordt de bouwsector geconfronteerd met stijgende bouwkosten met name veroorzaakt door een stapeling van regelgeving en nieuw beleid. In een aantal gevallen is (deels) herontwikkeling doorlopen bij bouwplannen als gevolg van de bouwkostenstijging. De stijging van bouwkosten en grondstoffen schaarste die is ingezet in het 1e kwartaal van 2021 is daarbovenop fors. Afhankelijk van de mate waarin de stijging doorzet en aanhoudt is een (negatief) effect op de bouwproductie te verwachten.

 

Ontwikkelingen woningbouw

De corona-crisis bracht het afgelopen jaar veel onzekerheid. Hoewel de initiële economische schok groot was, is van een diepe recessie geen sprake geweest. Het herstel verloopt in de eerste helft van 2021 voorspoediger dan eerder gedacht. De verwachtte vraaguitval op de woningmarkt, met dalende transactieprijzen als gevolg, is ook uitgebleven. Er is echter wel sprake van materiaal schaarste en daardoor hogere bouwkosten. De hypotheekrente ging niet omhoog maar bleef laagterecords breken, transactieprijzen van koopwoningen gaan door het dak en het aanbod blijft enorm beperkt. Alleen de vrije sector huurmarkt in het duurdere segment (> € 1.380 per maand) kent door het tijdelijk wegvallen van expats en de aantrekkelijkheid van hypotheekleningen een stagnerende prijsontwikkeling. Door het landelijke woningtekort blijft de interesse voor bestaande en nieuwbouwwoningen vele malen groter dan het aanbod.

Betaalbaarheid is op dit moment het grootste probleem waarmee de woningmarkt wordt geconfronteerd. De lage hypotheekrente, de in 2021 verruimde leennormen en de afschaffing van de overdrachtsbelasting voor starters hebben op de krappe woningmarkt voor niet eerdere geziene prijsstijgingen gezorgd. Alleen tweeverdieners met veel vermogen (uit hun vorige woning), die bereid zijn om substantieel te overbieden, maken op dit moment kans op het bemachtigen van een koopwoning. Starters die niet van overwaarde kunnen profiteren maar ook doorstromers uit de middenklasse worden uit de koopmarkt gedrukt. Hierdoor blijven zij langer zitten in hun (sociale) huurwoning, waardoor doorstroming in de betaalbaardere segmenten van de woningmarkt ook stokt.

Meer huizen bijbouwen, renoveren, transformeren, verduurzamen en onderhouden is de beste manier om het woningtekort het hoofd te bieden en de economie draaiende te houden en werkgelegenheid te vergroten.

De gemeente heeft flinke stappen gezet om de bouwstroom voor langere periode hoog te houden. In de afgelopen jaren is de planvoorraad voor de middellange termijn met 20.000 woningen gegroeid. Hadden we in 2018 voor de periode 2022 - 2030 voor 22.000 woningen bouwlocaties op het oog, op dit moment is dit aantal gegroeid tot 42.000 woningen. De grootste uitdaging de komende jaren is om deze bouwstroom continu en gedifferentieerd te houden, voor alle doelgroepen, in alle prijssegmenten. Dit vraagt om forse blijvende investeringen in capaciteit en middelen bij het concretiseren en uitwerken van al deze bouwlocaties door zowel de overheid als de marktpartijen en corporaties. Hiervoor staat ook het Rijk aan de lat, waarbij het goed zou zijn om gelden zoals de woningbouwimpuls structureel te maken. Zo kunnen gemeenten knelpunten wegwerken en die grotere gebiedsontwikkelingen mogelijk maken. Daarnaast vraagt de woningmarkt om structurele hervormingen die het gemeenteniveau ontstijgen.

Om aan te sluiten op de effectieve marktvraag, de groei van de stad en de economie op stoom te houden, ligt de focus de komende periode op:

• Op korte termijn zoveel mogelijk woningen te realiseren voor alle Rotterdammers;
• Meer aandacht voor betaalbaarheid van woningen, specifiek in het middensegment. Met name middenkoop blijft achter in de bouwproductie.
• Het zorgen dat voldoende bouwlocaties op de middellange en lange termijn zijn uitgewerkt en daarvoor randvoorwaarden (zoals financiën, voorzieningen, capaciteit en infrastructuur) beschikbaar zijn, zodat een constante bouwstroom en goede groei kan worden gerealiseerd.

 

Ontwikkelingen werklocaties

Door de corona-crisis zijn vraagtekens ontstaan over de behoefte aan (ver)nieuwbouw van commercieel vastgoed in Rotterdam in de komende jaren. Sectoren die versneld worden in hun groei zijn (stedelijke) distributie en ICT. Echter sectoren zoals de detailhandel (met name non-food winkels), groothandel en leisure (inclusief hotels) zijn fors geraakt. Vastgoedinvesteerders richten zich op groeiers, maar merken ook dat bijvoorbeeld de banken voorzichtiger zijn en zich terughoudend opstellen. Ook bij economische krimp blijft er vraag naar kwalitatieve verbetering en zijn er bedrijven die zich aan de malaise weten te onttrekken. Het gaat daarom in de komende jaren onverminderd om vervanging en/of herontwikkeling van verouderd vastgoed. Het planaanbod is de komende jaren ruim voor de meeste sectoren (kantoren, winkels en hotels). Maar bij met name logistiek vastgoed blijft het planaanbod onder de verwachte marktvraag. De nieuwbouwvraag naar kleinschalig vastgoed kan worden opgelost in bestaand vastgoed (bijvoorbeeld incourante winkels) maar hier is en blijft concurrentie met woningbouw die meer en zekerder rendement oplevert. Om een inclusieve en innovatieve economie te realiseren is behoud en vernieuwing van kleinschalige huisvesting in woongebieden cruciaal.

Voor de concurrentiepositie van Rotterdam op langere termijn is het een voorwaarde dat A-kwaliteit, op korte termijn, beschikbaar is. De ontwikkeling van mixed-use gebouwen op concentratielocaties (nabij hoogwaardig openbaar vervoer) kan hier ook in de komende jaren in voorzien. Uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen blijkt dat de voorraad kantoren jaarlijks krimpt. De transformatie zet fors door. Hierin speelt ook mee dat de formele transformatiedatum bij grote complexe projecten vaak later is dan de opleveringsdatum.

Er is inmiddels ook nieuwbouw gepland in het centrum. Veelal gaat het om herontwikkeling van bestaande kantoorgebouwen. Door de corona-crisis is vertraging en uitstel ontstaan bij deze projecten.

Inmiddels is vanaf 2019 tot het eerste kwartaal van 2021 al 231.000 m2 kantoor getransformeerd, waardoor de collegetarget van 180.000 m2 ruimschoots is overtroffen.

 

Wijze van uitvoering grondbeleid

De gemeente hanteert sinds 2013 de ‘normatief residuele methode’ voor het tot stand komen van grondprijzen. Daarnaast zet de gemeente zich in voor de marktbenadering en aantrekking van investerend vermogen. Specifieke beleidsdoelstellingen vragen om een gerichte aanpak in programma’s. Om versnelling in de woningbouwopgave mogelijk te maken wordt het grondbeleid voortdurend vernieuwd en waar mogelijk verruimd.

Het ruimtelijk economisch perspectief, de gemeentelijke rolopvatting en de gewenste sturing op gebiedsontwikkelingen met behulp van het grondinstrumentarium, hebben gevolgen voor de wijze waarop en het tempo waarin gebiedsontwikkelingen tot uitvoering komen. Gebiedsontwikkelingen zijn steeds complexer. Dat komt onder andere door de betrokkenheid van meerdere partijen en het bouwen in de bestaande leefomgeving. De complexiteit van gebiedsontwikkelingen dwingt de gemeente scherp te zijn op de wijze waarop zij haar schaarse mensen en middelen inzet. De inzet van actief grondbeleid (grondexploitaties) biedt de meeste mogelijkheden om te sturen op de gebiedsontwikkeling. Een andere mogelijkheid is samenwerking met partners aan te gaan, maar er zijn ook veel situaties waarin de gemeente een ontwikkeling alleen faciliteert.

Op basis van actuele marktanalyses en van gemeentelijke ambities, bijvoorbeeld om een aantrekkelijke doelgroep in de gemeente te kunnen huisvesten, stelt de gemeente de eigen lopende grondexploitaties bij op project- en portefeuilleniveau. Voor het ondervangen van projectspecifieke risico’s bevat een aantal grondexploitaties een post 'onvoorzien’. Projectoverstijgende risico's, zoals macro-economische effecten en marktontwikkelingen, hebben hun weerslag op het benodigde weerstandsvermogen voor de gemeentelijke begroting.

Voor sturing op portefeuilleniveau wordt de Gemeenteraad jaarlijks het Meerjarenperspectief Grond en Vastgoed (MGV) aangeboden. Voor dit MGV onderzoekt de gemeente de trends en marktontwikkelingen bij woningbouw, werklocaties en maatschappelijke voorzieningen. De analyse van deze ontwikkelingen leidt tot een uiteenzetting van risico’s en kansen voor het planaanbod in Rotterdam en een raming van het benodigde weerstandsvermogen.

In het Grondbeleid wordt beschreven op welke wijze de gemeente met behulp van het grondinstrumentarium kan en wil sturen op gewenste gebiedsontwikkelingen. Zo zijn in 2019 in aanloop naar het geactualiseerde grondbeleid al de wijze van marktbenadering (mogelijkheid voor marktpartijen tot het indienen van zogeheten unsolicited proposals en ruimere mogelijkheden voor enkelvoudige partijselectie) en de verdeling van bevoegdheden tussen College van B&W en Gemeenteraad met betrekking tot grondexploitaties herzien. In 2020 is het taxatieproces ter bepaling van de grondprijs transparanter gemaakt en in 2021 vinden de eerste bijstellingen plaats van het erfpachtbeleid, is de indexatie van de sociale grondprijzen vastgesteld en is de gemeenteraad geïnformeerd over de verschillende sturingsmogelijkheden bij eigendom en erfpacht.

 

Resultaten totale grondexploitatie

Financieel resultaat

De projectadministratie van de grondexploitaties bevat op basis van de beoogde gebieds- en/of projectontwikkeling enerzijds de gerealiseerde kosten en opbrengsten en anderzijds de begroting van nog te maken kosten en voorziene opbrengsten. De gemeente maakt alle posten contant. Gesaldeerd ontstaat daardoor de netto contante waarde (NCW) van het project.

Voor een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille zijn verschillende externe factoren van invloed. Door de economische ontwikkelingen kan er sprake zijn van prijsontwikkelingen. In de grondexploitatie rekent de gemeente daarom met langjarige gemiddelde parameters voor kosten- en opbrengstenstijging en voor renteontwikkelingen. Een verandering van de langjarige parameters heeft grote invloed op de uitkomst van de netto contante waarde-berekening (NCW-berekening). Jaarlijks voert de gemeente een analyse uit om te bepalen of een aanpassing nodig is voor de langjarige parameters. Op het moment van samenstellen van deze begroting gelden de volgende gegevens:

• Rentepercentage van 0,8% (naar rato vreemd vermogen/totaal vermogen, methodiek voorgeschreven in de BBV).
• Disconteringsvoet 2% (voorgeschreven in de BBV).
• Kostenstijging 2%.
• Opbrengstenstijging -2,5% voor 2021, 1% voor de jaren 2022 t/m 2030 en 0% voor 2031 en verder.

Als er aanleiding voor is, actualiseert de gemeente gedurende het jaar de begrote posten. Eens per jaar, tijdens het jaarrekeningproces, neemt de gemeente alle posten door en voorziet deze van actuele onderbouwingen. Op die manier verantwoordt het College het juiste financiële resultaat in de jaarrekening.

 

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de totale grondexploitatieportefeuille omvat het saldo van alle grondexploitaties met een positief saldo. Dit is dus het bedrag dat de gemeente, bij gelijkblijvende uitgangspunten, gedurende de looptijd van de huidige grondexploitaties als winst kan nemen.

Het feit dat er sprake is van winsten komt grotendeels doordat de gemeente verliesnemingen tot 2015 als afwaardering op de boekwaarde verwerkte. Het verdienvermogen tegen netto contante waarde bedraagt ultimo 2020 (stand jaarrekening) € 178,8 mln. Tegen eindwaarde bedraagt het verdienvermogen ultimo 2020 € 219,7 mln. Bij het jaarrekeningproces 2021 wordt dit verdienvermogen opnieuw beoordeeld.

Het totaal van het verdienvermogen wordt vooral bepaald door de resultaten van de uitbreidingslocatie Nesselande en Park Zestienhoven. De binnenstedelijke locaties dragen beperkt bij aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille. Uitzonderingen hierop zijn de ontwikkelingen Katendrecht en Kop van Zuid. Binnenstedelijke (her)ontwikkeling is namelijk complexer en risicovoller dan de ontwikkeling van uitleggebieden. De kosten voor verwerving zijn bijvoorbeeld hoger en vaak is de grond vervuild. Hoewel dergelijke projecten voor de ruimtelijke ontwikkeling wenselijk zijn, zijn ze zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar als ze traditioneel ontwikkeld worden. Daarom zoekt de gemeente naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Het wordt steeds lastiger om nieuwe projecten met een positief plansaldo aan de portefeuille toe te voegen. Daardoor staat het verdienvermogen op de grondexploitaties de komende jaren onder druk.

Winstneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   • Tussentijdse winstnemingen
   • Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutatie van voorzieningen
3. Verliesnemingen

 

Ad 1 Winstnemingen
De berekeningswijze voor tussentijdse winstnemingen wordt voorgeschreven door het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) en is gebaseerd op de financiële voortgang van het project in relatie tot het verwachte (positieve) resultaat. In overleg met de accountant is een berekeningswijze tot stand gekomen die voldoet aan de BBV-vereisten en die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naar mate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, worden de onzekerheden groter. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. Reeds gerealiseerde winsten worden teruggenomen als de totale winst op basis van de huidige inzichten kleiner is dan de reeds gerealiseerde winst. In de systematiek wordt hier rekening mee gehouden.

Bij het afsluiten van een grondexploitatie wordt het totale saldo als resultaat genomen.

 

Ad 2 Voorziening verliesgevende grondexploitaties

In geval van een negatief NCW-saldo gedurende de looptijd van een plan treft de gemeente bij de jaarafsluiting een voorziening ter grootte van het negatieve saldo. Aangezien het plansaldo gedurende de looptijd van het project kan fluctueren, wordt bij jaareinde bepaald of de benodigde voorziening groter of kleiner is dan de een jaar eerder getroffen voorziening.

 

Ad 3 Verliesnemingen

Verliesnemingen boekt de gemeente alleen bij het afsluiten van een negatieve grondexploitatie.

Reserves grondzaken

Rotterdam heeft een groot aantal plannen voor nieuwbouw van woningbouw en van werklocaties als bedrijven, kantoren en detailhandel. Het gaat hierbij zowel om initiatieven van de gemeente als van particulieren. De gemeente heeft momenteel 75 grondexploitaties in uitvoering. Door marktontwikkelingen kunnen planning, programma en prijs van de grondexploitaties veranderen. Daardoor is van geraamde saldi niet zeker of deze daadwerkelijk worden gerealiseerd.

 

Risico’s op projectniveau

Om de financiële risico’s voor de gemeente te beperken, investeert de gemeente niet voordat een redelijke zekerheid bestaat over de realisatie van het project. Om te voorkomen dat een opeenhoping van financiële risico’s voor de gemeente plaatsvindt, beoordeelt de gemeente elk jaar of ingrepen nodig zijn op eventueel ontstane verliezen op plannen. Waar nodig neemt de gemeente verlies of wordt een voorziening getroffen. Jaarlijks voert de gemeente voor individuele grondexploitaties een risicoanalyse uit. Daarmee bepaalt de gemeente welke risicoreserve in het project nodig is om risico’s op te vangen die specifiek zijn voor dat project. Voorbeelden van projectspecifieke risico’s zijn het slagen van een bestemmingsplanprocedure of het risico op bodemvervuiling.

In de Projectenmonitor Grondexploitaties geeft het college twee keer per jaar inzicht in de belangrijkste ontwikkelingen per project.

Risico’s van grondzaken worden meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit en daarmee in de berekening van het weerstandsvermogen.

 

Risico’s op portefeuilleniveau

De gemeente beoordeelt twee keer per jaar het totale planaanbod in de stad in relatie tot actuele marktanalyses. De resultaten hiervan geven onder meer inzicht in wenselijke en noodzakelijke aanpassingen in de gemeentelijke grondexploitatieportefeuille en in de bijbehorende financiële effecten. Het doel van portefeuillesturing is financiële risico’s te beperken en kansen tijdig te signaleren. De uitkomsten meldt het college jaarlijks in het Meerjarenperspectief Grond & Vastgoed.

In aansluiting op bovengenoemd beleid heeft de gemeente voor de grondexploitatieportefeuille het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. Dit is gedaan aan de hand van een risicoanalyse. Hierbij zijn de omgevingsrisico's vertaald in verschillende scenario's. De benodigde weerstandscapaciteit is voor 2020 berekend en vastgesteld op € 57 mln bij de jaarrekening 2020.