Beleid

Rotterdam werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie Rotterdam, en zoals verwoord in het coalitieakkoord ‘Eén Stad’. De uitwerking van fijn wonen en leven in een wereldstad richt zich erop dat mensen in allerlei levensfasen en met verschillende inkomens en woonwensen fijn kunnen wonen, werken en verblijven in Rotterdam. Vandaag, morgen en overmorgen.

De ambities voor de toekomst zijn aangescherpt in de Omgevingsvisie Rotterdam: “De Veranderstad, werken aan een wereldstad voor iedereen”. Daarin staat dat Rotterdam kiest voor goede groei. Groei die bijdraagt aan het welzijn van de inwoners, aan een duurzame samenleving en aan economische vooruitgang. Om richting te bepalen bij goede groei wordt gebruik gemaakt van het kompas met de perspectieven: compact, gezond, inclusief, duurzaam en productief. En om goede groei te concretiseren, worden in deze omgevingsvisie vijf hoofdkeuzes gemaakt. Belangrijke hoofdkeuzen voor het grondbeleid zijn daarbij: Verstedelijken & verbinden, Prettig leven in de delta en Schouders onder de energie- en grondstoffentransitie.

Bouwen en ontwikkelen in Rotterdam moet voor nu en voor de lange termijn. Het verlichten van de druk op de woningmarkt blijft daarbij de belangrijkste opgave, met name voor middeninkomens, studenten en ouderen.

De komende jaren wordt ingezet op het jaarlijks starten met de bouw van 3.500 tot 4.000 woningen, zowel vanuit een actieve als een faciliterende rol.

Het thema betaalbaarheid is nadrukkelijk een belangrijk aandachtspunt in deze bouwopgave. Zo zet het college zich met het Doorbouwakkoord maximaal in op de realisatie van betaalbare woningen conform de collegedoelstelling. Daarnaast spelen duurzaamheid en energiezuinig een grote rol. Dit te realiseren, vraagt om flinke keuzes, maatregelen en investeringen.

De gemeente zet zich in om nieuw investerend en organiserend vermogen voor Rotterdam aan te trekken. Zodoende wil de gemeente innovatieve initiatieven stimuleren en optimaal ruimte bieden.

Externe ontwikkelingen

Ontwikkelingen woningbouw

De woningmarkt is de afgelopen jaren snel veranderd. Onder invloed van gestegen hypotheekrente, energiekosten en hoge inflatie nam de vraag naar woningen, met name (dure) nieuwbouwwoningen, af. Deze afkoeling op de koopmarkt heeft een daling van de landelijke transactieprijzen als gevolg.

De landelijke, macro-economische ontwikkelingen vormen een risico voor de realisatie en afzet van nieuwbouwwoningen. In het bijzonder voor de realisatie van betaalbare nieuwbouwwoningen, vanwege de stijgende kosten en terugtrekkende beleggers. De ontwikkelingen hebben vooral invloed op de afzet van het dure segment, omdat de dalende koopbereidheid voor vraaguitval in dit segment zorgt.

De tegenwind in de bouwsector is ook zichtbaar in Rotterdam. Dit uit zich in onrendabele projecten en stagnerende (voor)verkopen met als gevolg vertraging van de start bouw. Daarnaast is ook in de Rotterdamse bestaande koopmarkt sprake van een gedaald aantal transacties en gestegen aanbod.

Op korte termijn kunnen wij als gemeente weinig doen tegen deze macro-economisch ontwikkelingen die invloed hebben op de vraag en het aanbod op de woningmarkt. Dat neemt niet weg dat diverse maatregelen zijn en worden getroffen om de bouw en betaalbaarheid van woningen te borgen. Zo is het Doorbouwakkoord opgesteld en is het Doorbouwfonds opgericht.

Zie ook de toelichting op het programma Stedelijke Ontwikkeling voor de ontwikkelingen woningbouw.

 

Ontwikkelingen werklocaties

De afgelopen jaren is de Rotterdamse economie fors gegroeid, boven het landelijk gemiddelde en sneller dan de regio. Ondanks de Coronapandemie nam het aantal arbeidsplaatsen toe tot ruim 415.000 in 2022. Ook nam het aantal inwoners in Rotterdam toe. Dankzij de sterkere groei van de werkgelegenheid nam de werkloosheid afgelopen jaren af tot 5,3% in 2022.

Uitgesplitst naar opleidingsniveau nam vooral het aantal hoogopgeleiden afgelopen jaren toe. Tegelijkertijd nam het aantal laagopgeleiden af. Dit betekent dat het gemiddelde opleidingsniveau van de Rotterdamse beroepsbevolking stijgt.

In tegenstelling tot de ontwikkeling van bevolking en banen nam de voorraad bedrijfsonroerend goed in Rotterdam afgelopen jaren maar beperkt toe (bedrijfsruimte, vooral door grootschalige distributie) of zelfs af (kantoor- en winkelruimte). Dit betekent enerzijds dat de ontwikkeling van bedrijfsonroerend goed achterblijft bij de ontwikkeling van de economie. Anderzijds wordt het beschikbare bedrijfsonroerend goed steeds intensiever benut. Daarnaast vindt een toenemend deel van de werkgelegenheidsgroei in andersoortig vastgoed plaats. Het gaat daarbij vooral om ZZP’ers die vanuit hun woning werken.

Sectoren die versneld worden in hun groei zijn (stedelijke) distributie en ICT. Echter sectoren zoals de detailhandel (met name non-food winkels), groothandel en leisure (inclusief hotels) zijn door de coronacrisis fors geraakt. Vastgoedinvesteerders richten zich op groeiers, maar merken ook dat bijvoorbeeld de banken voorzichtiger zijn en zich terughoudend opstellen. Ook bij economische krimp blijft er vraag naar kwalitatieve verbetering en zijn er bedrijven die zich aan de malaise weten te onttrekken.

Het gaat daarom in de komende jaren onverminderd om vervanging en/of herontwikkeling van verouderd vastgoed. Het planaanbod is de komende jaren ruim voor de meeste sectoren (kantoren, winkels en hotels). Maar bij met name (stads)logistiek vastgoed blijft het planaanbod fors onder de verwachte marktvraag. De uitbreidings- en vervangingsvraag naar kleinschalig vastgoed kan deels worden opgelost in bestaand vastgoed (bijvoorbeeld transformatie van leegstaande en incourante winkels) maar hier is en blijft concurrentie te verwachten met woningbouw die meer en zekerder rendement oplevert. Om een inclusieve en innovatieve economie te realiseren is behoud en vernieuwing van kleinschalige bedrijfshuisvesting in woongebieden en het beter benutten van bedrijventerreinen cruciaal. Het keren van deze trend is een opgave voor de komende jaren en dit geldt ook op regionaal niveau.

Voor de concurrentiepositie van Rotterdam op langere termijn is het een voorwaarde dat A-kwaliteit vastgoed op A-locaties, op korte termijn, beschikbaar is en komt. De ontwikkeling van mixed-use gebouwen op concentratielocaties (nabij hoogwaardig openbaar vervoer) kan en moet hier voor de kantorensector ook in de komende jaren in de vraag voorzien. Uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen blijkt dat de voorraad kantoren jaarlijks krimpt en de transformatie van verouderde kantoren naar wonen zet fors door. Zo is in de periode 2019 tot 2022 230.000 m2 kantoorruimte getransformeerd naar woonruimte. Er is inmiddels ook nieuwbouw in ontwikkeling in het centrum. Veelal gaat het om het upgraden van bestaande kantoorgebouwen. Door de stijging van de bouwkosten en de rente is het echter waarschijnlijk geworden dat de andere plannen vertraging oplopen of bij- of zelfs uitgesteld worden.

In de retailsector is geen ruimte voor uitbreiding van de voorraad op stedelijk niveau, maar geldt wel dat de ontwikkeling van de binnenstad op Zuid in combinatie met de uitbreiding van de woningbouw tot nieuwe concentratielocaties (met name Rijnhavenkwartier en Feyenoord City) kan leiden. Voor de overige gebieden is de focus de komende jaren gericht op het verbreden van de functiemix in tenminste 25 vitale kerngebieden. Winkels en andere voorzieningen kunnen elkaar versterken bij het aantrekken van bezoekers en hierdoor de verblijfskwaliteit van gebieden een nieuwe impuls geven.

Wijze van uitvoering grondbeleid

De gemeente hanteert sinds 2013 de ‘normatief residuele methode’ voor het tot stand komen van grondprijzen. Hierbij wordt op basis van kengetallen bepaald welk aandeel (grondquote) de grond heeft in de stichtingskosten van het te realiseren vastgoed.

Daarnaast zet de gemeente zich in voor de marktbenadering en aantrekking van investerend vermogen. Specifieke beleidsdoelstellingen vragen om een gerichte aanpak in programma’s, zoals het actieplan Middenkoop. Om versnelling in de woningbouwopgave mogelijk te maken wordt het grondbeleidsinstrumentarium voortdurend vernieuwd en waar mogelijk verruimd of aangescherpt. In 2023 zal de herziening en actualisatie van het grondbeleid worden opgeleverd.

Het ruimtelijk economisch perspectief, de gemeentelijke rolopvatting en de gewenste sturing op gebiedsontwikkelingen met behulp van het grondinstrumentarium, hebben gevolgen voor de wijze waarop en het tempo waarin gebiedsontwikkelingen tot uitvoering komen. Gebiedsontwikkelingen zijn steeds complexer. Dat komt onder andere door de betrokkenheid van meerdere partijen en het bouwen in de bestaande leefomgeving.

De complexiteit van gebiedsontwikkelingen dwingt de gemeente scherp te zijn op de wijze waarop zij haar schaarse mensen en middelen inzet. De inzet van actief grondbeleid (grondexploitaties) biedt de meeste mogelijkheden om te sturen op de gebiedsontwikkeling. Daarnaast heeft de gemeente via in het verleden gesloten privaatrechtelijk grondcontracten de mogelijkheid om, behalve via publiekrechtelijke weg, ook privaatrechtelijk op het grondgebruik te sturen Een andere mogelijkheid is samenwerking met partners aan te gaan, maar er zijn ook veel situaties waarin de gemeente een ontwikkeling alleen faciliteert.

Op basis van actuele marktanalyses en van gemeentelijke ambities, bijvoorbeeld om een aantrekkelijke doelgroep in de gemeente te kunnen huisvesten, stelt de gemeente de eigen lopende grondexploitaties bij op project- en portefeuilleniveau. Voor het ondervangen van projectspecifieke risico’s bevat een aantal grondexploitaties een post 'onvoorzien’ als onderdeel van de reguliere kosten- en opbrengstsoorten. Projectoverstijgende risico's, zoals macro-economische effecten en marktontwikkelingen, hebben hun weerslag op het benodigde weerstandsvermogen voor de gemeentelijke begroting.

Voor het inzicht op portefeuilleniveau wordt de gemeenteraad jaarlijks de Markt-, Grond- en Vastgoedrapportage Rotterdam (MGVR) aangeboden. Voor de MGVR onderzoekt de gemeente de trends en marktontwikkelingen bij woningbouw, werklocaties en maatschappelijke voorzieningen. De analyse van deze ontwikkelingen leidt tot een uiteenzetting van risico’s en kansen voor het planaanbod in Rotterdam en een raming van het benodigde weerstandsvermogen.

Resultaten totale grondexploitatie

Financieel resultaat

De projectadministratie bevat de onderhanden grondexploitaties. Het financiële resultaat van deze grondexploitaties is opgebouwd uit de reeds gerealiseerde kosten en opbrengsten en de verwachte nog te maken kosten en opbrengsten (ramingen). Deze realisaties en ramingen worden contant gemaakt. Zo ontstaat voor iedere grondexploitaties de netto contante waarde (NCW).

De NCW gebruikt de gemeente als basis voor de waardering van de grondexploitaties.

Verschillende externe factoren spelen een rol bij het maken van een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille. Door de economische ontwikkelingen kan sprake zijn van prijsontwikkelingen. In de grondexploitatie rekent de gemeente daarom met langjarige gemiddelden voor kosten- en opbrengstenstijging en voor renteontwikkelingen. Een verandering van deze langjarige parameters kan grote invloed hebben op de uitkomst van de NCW-berekening. Jaarlijks voert de gemeente een analyse uit om te bepalen of aanpassing van de langjarige parameters nodig is. Op het moment van samenstellen van deze begroting gelden de volgende gegevens (stand jaarrekening 2022):

• Rentepercentage 0,8% (naar rato van vreemd vermogen/totaal vermogen zoals voorgeschreven in de BBV);
• Disconteringsvoet 2% (voorgeschreven in de BBV);
• Kostenstijging 5% voor 2023 en 2024 en 2% voor 2025 en verder;
• Opbrengstenstijging 0% voor 2023, en 2024, 1% voor de jaren 2025 t/m 2032 en 0% voor 2033 en verder.

 

Jaarlijks actualiseert de gemeente de begrote posten (ramingen). Eens per jaar, tijdens het jaarrekeningproces, worden alle posten beoordeeld en voorzien van actuele onderbouwingen. Op die manier verantwoordt het College het juiste financiële resultaat in de jaarrekening.

 

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de totale grondexploitatieportefeuille omvat het saldo van alle grondexploitaties met een positief saldo. Dit is het bedrag dat de gemeente, bij gelijkblijvende uitgangspunten, en daadwerkelijke realisatie gedurende de looptijd van de onderhanden zijnde grondexploitaties gefaseerd conform de BBV-regelgeving als resultaat kan nemen.

Het verdienvermogen tegen netto contante waarde bedraagt ultimo 2022 € 130,9 mln (stand jaarrekening). Tegen eindwaarde bedraagt het verdienvermogen ultimo 2022 € 157,7 mln. Bij het jaarrekeningproces 2023 wordt het verdienvermogen opnieuw berekend en beoordeeld.

Dat sprake is van potentiële winsten komt grotendeels doordat de gemeente verliesnemingen tot 2015 als afwaardering op de boekwaarde verwerkte.

De omvang van het verdienvermogen wordt onder andere bepaald door de uitbreidingslocaties Park Zestienhoven en Nesselande (30%). Maar ook diverse binnenstedelijke locaties leveren een substantiële bijdragen aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille, zoals de ontwikkelingen op Katendrecht, Kop van Zuid, Laurenskwartier en Parkstad (30%).

Omdat binnenstedelijke (her)ontwikkelingen vaak complexer en risicovoller zijn dan de ontwikkeling van uitleggebieden zijn dit wel uitzonderingen. Zo zijn de kosten voor binnenstedelijke verwervingen meestal hoger en is de grond vaker vervuild.

Binnenstedelijke ontwikkelingen zijn voor de ruimtelijke ontwikkeling zeer wenselijk, maar zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar als ze traditioneel worden ontwikkeld. Daarom zoekt de gemeente voortdurend naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Het wordt steeds lastiger om nieuwe projecten met een positief plansaldo aan de portefeuille toe te voegen. Daardoor staat het verdienvermogen op de grondexploitaties de komende jaren flink onder druk.

Winstneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   1. Tussentijdse winstneming
   2. Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutaties op de voorzieningen
3. Verliesnemingen

 

Ad 1 Winstnemingen

De berekeningswijze voor tussentijdse winstnemingen wordt voorgeschreven door het BBV en is gebaseerd op de financiële voortgang van het project in relatie tot het verwachte (positieve) resultaat. In overleg met de accountant is een berekeningswijze tot stand gekomen die voldoet aan de BBV-vereisten en die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naar mate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, worden de onzekerheden groter. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. Reeds gerealiseerde winsten worden teruggenomen als de totale winst op basis van de huidige inzichten kleiner is dan de reeds gerealiseerde winst. In de systematiek wordt hier rekening mee gehouden.

Bij het afsluiten van een grondexploitatie met een positief saldo wordt het volledige saldo als resultaat genomen.

 

Ad 2 Voorziening verliesgevende grondexploitaties

In geval van een negatief NCW-saldo gedurende de looptijd van een project treft de gemeente bij de jaarafsluiting een (verlies)voorziening ter grootte van het negatieve saldo.

Het saldo van een project kan fluctueren gedurende de looptijd. Bij de jaarafsluiting wordt per project bepaald of de benodigde voorziening hoger of lager is dan de bij de vorige jaarrekening getroffen voorziening. Als de benodigde voorziening hoger is, vindt een toevoeging aan de voorziening plaats ter grootte van het verschil. Als de benodigde voorziening lager is, vindt een vrijval plaats ter grootte van het verschil.

 

Ad 3 Verliesnemingen

Verliesnemingen boekt de gemeente bij het afsluiten van een grondexploitatie met een negatief saldo.

Reserves grondzaken

Rotterdam heeft een groot aantal plannen voor nieuwbouw van woningbouw en werklocaties (bedrijven, kantoren en detailhandel) onderhanden. Het gaat hierbij om initiatieven van de gemeente zelf, maar ook om initiatieven van particulieren.

De gemeente heeft momenteel 78 grondexploitaties in uitvoering (stand jaarrekening 2022: 76 grondexploitaties). Onder andere door marktontwikkelingen kan de planning, het programma en/of de prijs van een grondexploitatie veranderen. Daardoor is van het geraamde saldo van een grondexploitatie niet zeker of dit saldo ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

 

Risico’s op projectniveau

Om de financiële risico’s voor de gemeente te beperken, investeert de gemeente niet voordat een redelijke zekerheid bestaat over de realisatie van het project. Om te voorkomen dat een opeenhoping van financiële risico’s voor de gemeente plaatsvindt, beoordeelt de gemeente elk jaar of ingrepen nodig zijn op eventueel ontstane verliezen op plannen. Waar nodig wordt een (verlies)voorziening getroffen of wordt de reeds getroffen voorziening opgehoogd.

Jaarlijks voert de gemeente voor individuele grondexploitaties een risicoanalyse uit. Aan de hand van deze risicoanalyse wordt bepaald welke risicoreserve in het project nodig is om de project specifieke risico’s op te vangen. Voorbeelden van projectspecifieke risico’s zijn het slagen van een bestemmingsplanprocedure of het risico op bodemvervuiling.

In de Monitor Grondexploitaties geeft het college twee keer per jaar inzicht in de belangrijkste ontwikkelingen per project.

 

Risico’s op portefeuilleniveau

De projectoverstijgende risico’s (macro-economische effecten, marktrisico’s etc.) worden meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit en daarmee in de berekening van het weerstandsvermogen.

De gemeente beoordeelt periodiek het totale planaanbod in de stad in relatie tot actuele marktanalyses. De resultaten hiervan geven onder meer inzicht in wenselijke en noodzakelijke aanpassingen in de gemeentelijke grondexploitatieportefeuille en in de bijbehorende financiële effecten.

Het doel van portefeuillesturing is financiële risico’s te beperken en kansen tijdig te signaleren. De uitkomsten meldt het college jaarlijks in de MGVR.

In aansluiting op bovengenoemd beleid heeft de gemeente voor de grondexploitatieportefeuille het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. Dit is gedaan aan de hand van een risicoanalyse. Hierbij zijn de omgevingsrisico's vertaald in verschillende scenario's. De benodigde weerstandscapaciteit is berekend en vastgesteld op € 88 mln (stand jaarrekening 2022).