Beleid

De gemeente werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de Stadsvisie 2030 (2007). De uitwerking van fijn wonen en leven in een wereldstad richt zich erop dat mensen in allerlei levensfasen en met verschillende inkomens en woonwensen fijn kunnen wonen in Rotterdam. Vandaag, morgen en overmorgen.

De ambities voor de toekomst zijn aangescherpt in de "Verkenning Omgevingsvisie: De Veranderstad” (2019). Daarin zijn vijf perspectieven benoemd (compact, circulair, gezond, inclusief en productief) die staan voor het mogelijk maken van ‘ruimte voor goede groei’ en ‘ruimte voor transities’ in de stad.

Bouwen en ontwikkelen in Rotterdam moet voor nu en voor de lange termijn. Het college zet deze periode ambitieus in op de start van de bouw van 18.000 nieuwe woningen zowel in het sociale en midden- als het hoge en topsegment. De stip op de horizon is gezet in de “Strategische Verkenning Verstedelijking”, met o.a. 50.000 nieuwe woningen tot 2040. Daarbij spelen duurzaamheid, energiezuinig en een betere luchtkwaliteit een grote rol. Dit te realiseren, vraagt om flinke keuzes, maatregelen en investeringen. De gemeente zet zich in om nieuw investerend en organiserend vermogen voor Rotterdam aan te trekken. Zodoende wil de gemeente innovatieve initiatieven stimuleren en optimaal ruimte bieden.

 

Externe ontwikkelingen

BBV-aspecten

Het Besluit begroting en verantwoording (BBV) wordt met regelmaat herzien om aan te blijven sluiten op nieuwe ontwikkelingen. De verwachting is dat het BBV ook de komende jaren zal blijven veranderen om zo in te spelen op de actuele situatie. De gemeente zorgt ervoor dat er continu voldaan wordt aan de regels van de - eventueel herziene - BBV.

 

Ontwikkelingen woningbouw

De coronapandemie raakt onze stad hard. De economische laagconjunctuur als gevolg van de coronapandemie zal de woningmarkt waarschijnlijk niet ongemoeid laten. Vooralsnog zijn diverse indicatoren over de woningmarkt nog steeds stabiel: het aantal transacties blijft op pijl, nam door stijging van het aanbod zelfs toe en verkoopprijzen blijven door de krapte op de markt nog steeds stijgen. Door het landelijke woningtekort, de trek naar de steden en de laag blijvende hypotheekrente blijft de interesse voor bestaande en nieuwbouwwoningen vele malen groter dan het aanbod.

In 2020 zijn er nog weinig plannen vertraagd of tot stilstand gekomen als gevolg van de coronacrisis. Er is zelfs een record aan omgevingsvergunningen aangevraagd.

Naast de coronapandemie waren de grootste risico’s op vertraging of uitval van projecten de stijging van de bouwkosten als gevolg van de stapeling van regelgeving (o.a. PAS, PFAS en BENG). Deze risico’s doen zich met name voor bij omvangrijke bouwplannen met een combinatie van functies (kantoren of hotels met appartementen), waarbij vaak beleggers betrokken zijn.

Samen met marktpartijen heeft de gemeente dan ook gewerkt aan maatregelen om de woningbouw in Rotterdam op pijl te houden (zie Doorbouw Manifest Rotterdam, 2020). 

Om aan te sluiten op de effectieve marktvraag, de groei van de stad en de economie draaiend te houden, lag de focus in 2020 op:

• Het ontwikkelen en doorbouwen van bestaande plannen, om op korte termijn zoveel mogelijk woningen te realiseren in Rotterdam.
• Er voor zorgen dat er gestart en door gegaan werd met de uitwerking van voldoende bouwlocaties op de middellange en lange termijn, zodat er ook in de toekomst een constante bouwstroom is.

 

Ontwikkelingen werklocaties

Er zijn als gevolg van de coronapandemie vragen ontstaan over de behoefte aan ver- en nieuwbouw van kantoren, bedrijven en winkels in Rotterdam. Maar er zijn ook sectoren die direct fors geraakt zijn zoals de detailhandel (met name non-food winkels), groothandel en leisure (inclusief hotels).

Waar nodig zal het projectmanagement daarom in 2021 de effecten van Covid blijven monitoren en heroverwegen. Eventuele aanpassingen op projectniveau kunnen later ten behoeve van besluitvorming worden voorgelegd aan de gemeenteraad.

Wijze van uitvoering grondbeleid

De gemeente Rotterdam hanteert sinds 2013 de ‘normatief residuele methode’ voor het tot stand komen van grondprijzen. Daarnaast zet de gemeente zich in voor de marktbenadering en aantrekking van investerend vermogen. Specifieke beleidsdoelstellingen vragen om een gerichte aanpak in programma’s, zoals het actieplan Middenhuur. Om versnelling in de woningbouwopgave mogelijk te maken is het grondbeleid in 2019 vernieuwd en verruimd, waardoor het mogelijk is in te gaan op ongevraagde initiatieven (‘unsolicited proposals’) en vaker enkelvoudige partijselectie toe te passen.

Daarnaast heeft de gemeente bouwmaatregelen (in het kader van het Doorbouw Manifest Rotterdam, 2020) ontwikkeld. Deze bouwmaatregelen, zijn voorbereid, zodat ze indien nodig ingezet kunnen worden.

Het ruimtelijk economisch perspectief en de gemeentelijke rolopvatting, hebben gevolgen voor de gebiedsontwikkelingen. Gebiedsontwikkelingen worden steeds complexer door de betrokkenheid van meerdere partijen en het bouwen in de bestaande leefomgeving. De gemeente is er scherp op op welke wijze zij de mensen en middelen inzet. De inzet van actief grondbeleid (grondexploitaties) biedt de meeste mogelijkheden om te sturen op de ontwikkeling. Een andere mogelijkheid is samenwerking met partners aan te gaan, maar er zijn ook veel situaties waarin de gemeente een ontwikkeling alleen faciliteert. Dat kan bijvoorbeeld door de inzet van medewerkers of een bijdrage uit een fonds.

Op basis van actuele marktanalyses van de marktvraag en gemeentelijke ambities heeft de gemeente de eigen lopende grondexploitaties bijgesteld op project- en portefeuilleniveau op programma, planning en/of prijs. Bij de jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties is voor de individuele grondexploitaties een risicoanalyse uitgevoerd op basis waarvan we als gemeente bepalen welke onzekerheidsreserve nodig is om projectspecifieke risico’s op te vangen, zoals het slagen van een bestemmingsplanprocedure of de kans dat ergens bodemvervuiling wordt aangetroffen. Voor deze risico’s is in de individuele grondexploitaties een onzekerheidsreserve opgenomen.

Voor sturing op portefeuilleniveau heeft de Gemeenteraad wederom het Meerjarenperspectief Grond en Vastgoed (MGV) vastgesteld. Hiervoor onderzocht de gemeente de trends en marktontwikkelingen bij woningbouw, werklocaties en maatschappelijke voorzieningen. De analyse van deze ontwikkelingen heeft tot een uiteenzetting van risico’s en kansen voor het planaanbod in Rotterdam geleid.

 

Resultaten totale grondexploitatie

Overzicht grondexploitatieportefeuille

Grondexploitaties worden in principe alleen naar uitvoering gebracht als deze minimaal financieel neutraal uitgevoerd kunnen worden. Wel kan daarvoor een bijdrage uit gemeentelijke middelen nodig zijn, zoals een bijdrage uit een bestemmingsreserve. In 2020 is onder meer gestart met de uitvoering van de plannen Rijnhaven, Dukdalf en Machinist. Rekening houdend met het afsluiten van afgeronde plannen komt het aantal actieve grondexploitaties uit op 75 (ultimo 2019 waren dat er 71).

De gemeentelijke grondexploitatieportefeuille bevat in totaal 7.231 nog te realiseren woningen, 132.929 m² bvo (bruto vloeroppervlak) kantoren, 181.712 m² bedrijven en 9.784 m² bvo winkels in de periode 2020–2040.

 

Financieel resultaat

De projectadministratie van de grondexploitaties bevat enerzijds de gerealiseerde kosten en opbrengsten en anderzijds de begroting van nog te maken kosten en voorziene opbrengsten. De gemeente maakt alle posten contant. Gesaldeerd ontstaat daardoor de netto contante waarde (NCW) van het project.

Voor een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille zijn verschillende externe factoren van invloed. Door de economische ontwikkelingen kan sprake zijn van prijsstijgingen. In de grondexploitatie rekent de gemeente daarom met langjarige gemiddelde parameters voor kosten- en opbrengstenstijgingen en voor renteontwikkelingen. Een verandering van de langjarige parameters heeft grote invloed op de uitkomst van de netto contante waarde-berekening (NCW-berekening).

De lange termijn parameters die worden gehanteerd voor de periode 2021 t/m 2030 zijn:

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) schrijft de berekeningswijze voor voor het aan de grondexploitaties toe te rekenen rentepercentage. Langjarig bedraagt dit percentage voor Rotterdam 0,8%. Voor 2020 is een nacalculatie op het rentepercentage uitgevoerd. Dit heeft geleid tot een een rentepercentage van 0,81% voor 2020.

Daarnaast voert de gemeente jaarlijks een analyse uit om te bepalen of een aanpassing nodig is voor de langjarige indexparameters. Op basis van de analyse komt het percentage voor de opbrengstenstijging meerjarig op 1% uit (met uitzondering van een daling van 2,5% in 2021). Vanaf 2031 staat de opbrengstenstijging op 0%. Dit is een beheersmaatregel die voortkomt uit het BBV in relatie tot de 10-jaars termijn van de grondexploitaties. Hiermee is duidelijk dat de opbrengstparameter voor de korte termijn meebeweegt met de marktontwikkelingen en voor de lange termijn geleidelijk richting de vastgestelde 0% gaat. Het percentage voor de kostenstijging komt meerjarig op 2% uit.

 

Raming nog te maken kosten en opbrengsten

De ramingen van de nog te maken kosten en te realiseren opbrengsten in de grondexploitaties zijn gebaseerd op de inzichten ultimo 2020 en de daarbij behorende inschatting van de uitgangspunten, de parameters en de risico’s. Uiteraard is deze inschatting omgeven door onzekerheden en wordt deze periodiek herzien, waarbij de waardering in het komende jaar zowel positief als negatief kan uitvallen. Afhankelijk van de marktomstandigheden zijn er onzekerheden voor de geraamde afzetmogelijkheden voor woning- en werklocaties en voor de mogelijke uitkomsten daarvan.

Voor project specifieke risico’s die zich in een grondexploitatie kunnen voordoen, wordt in de grondexploitatiebegroting een bedrag ‘onzekerheidsreserve’ opgenomen. Het totaal van de in de individuele grondexploitaties opgenomen onzekerheidsreserves (als onderdeel van de overige kosten) bedraagt ultimo 2020 € 45,6 mln (ultimo 2019: € 43,0 mln). Dit bedrag komt voort uit een simulatie van voor ieder individueel project geïnventariseerde kansen en risico’s die gedurende de looptijd van het betreffende project kunnen voor komen. Als geen rekening gehouden zou worden met kansen, zou dit bedrag hoger worden.

Het verwachte eindresultaat op NCW van alle projecten (positieve en negatieve resultaten) bedraagt € 115,8 mln (ultimo 2019: € 162,0 mln). Het verwachte eindresultaat op eindwaarde (EW) van alle projecten (positieve en negatieve resultaten) bedraagt € 147,7 mln (ultimo 2019: 209,9 mln).

Voor de grondexploitatie Kop van Zuid is in 2020 een programmawijziging doorgevoerd met een financieel effect van - € 2,9 mln (nominaal) op de geraamde opbrengsten gronduitgiften waarvoor nog bestuurlijke besluitvorming door de gemeenteraad moet plaatsvinden.

Winstneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   • Tussentijdse winstnemingen
   • Terug te nemen historische winstnemingen
   • Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutaties in voorzieningen
3. Verliesnemingen

 

Ad 1 Winstnemingen
De berekeningswijze voor tussentijdse winstnemingen wordt voorgeschreven door het BBV en is gebaseerd op de financiële voortgang van het project in relatie tot het verwachte (positieve) resultaat. In overleg met de accountant is een berekeningswijze tot stand gekomen die voldoet aan de BBV-vereisten, maar die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naarmate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, worden de onzekerheden groter. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. Conform de gehanteerde systematiek zitten de project-specifieke risico’s verwerkt in de onzekerheidsreserves met als gevolg een drukkend effect op de tussentijdse winstnemingen.

Reeds gerealiseerde winsten worden teruggenomen als de totale winst op basis van de huidige inzichten kleiner is dan de reeds gerealiseerde winst. In de systematiek wordt hier rekening mee gehouden. De basis voor de winstberekening is de eindwaarde.

Bij het afsluiten van een grondexploitatie wordt het totale saldo als resultaat genomen.

In 2020 heeft een winstneming van € 24,0 mln plaatsgevonden.

 

Ad 2 Voorziening verliesgevende grondexploitaties

Bij een negatief NCW-saldo tijdens de looptijd van een plan treft de gemeente bij de jaarafsluiting een voorziening ter grootte van het negatieve saldo. Aangezien het plansaldo tijdens de looptijd van het project kan veranderen, bepaalt de gemeente aan het einde van het jaar of de benodigde verliesvoorziening groter of kleiner is dan de een jaar eerder getroffen verliesvoorziening.

De verliesvoorziening ultimo 2020 bedraagt € 63,3 mln op contante waarde (ultimo 2019: € 53,7 mln). Op eindwaarde bedraagt de verliesvoorziening € 72,3 mln (ultimo 2019: € 61,3 mln).

 

Voorziening Woningbouw

Het doel van de voorziening woningbouw is het financieel afdekken van de overmaat in de programmering. Omdat de komende jaren op een hoge woningbouw productie wordt aangekoerst, is het aanhouden van deze voorziening op dit moment niet nodig.

 

Ad 3 Verliesnemingen

Verliesnemingen boekt de gemeente alleen bij het afsluiten van een negatieve grondexploitatie.

In 2020 heeft er een verliesneming van € 1,6 mln plaatsgevonden. Het gaat hier niet om een verliesneming op grondexploitaties die zijn afgesloten met een negatief saldo, maar om een correctie op een administratief project dat met behulp van de verliesneming wordt geëlimineerd uit de tussentijdse resultaatneming.

Het positieve saldo van de resultaatnemingen voegt de gemeente toe aan de algemene middelen.

 

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille bedraagt eind 2020 € 178,8 mln (ultimo 2019 bedroeg dit € 215,5 mln). Dit is de som van alle verwachte positieve projectresultaten (NCW) van de grondexploitaties in uitvoering (voor de projecten met een negatief saldo wordt een voorziening getroffen).

Het verdienvermogen van de grondexploitaties in uitvoering is ten opzichte van 2019 afgenomen met € 36,7 mln. Deze afname komt door:

• Een verslechtering van € 4,7 mln door aanpassingen in projecten. Dit als gevolg van aanpassing van parameters, opbrengstenramingen en kostenramingen.
• Een verslechtering van € 22,4 mln door resultaatnemingen in 2020. In 2020 zijn conform de spelregels tussentijdse winstnemingen op de projecten geboekt, zijn in het verleden genomen winsten teruggedraaid en hebben verliesnemingen plaatsgevonden.
• Een dotatie aan de voorziening verliesgevende plannen van € 9,6 mln. Het saldo van projecten met een negatieve netto contante waarde is toegenomen.

Het totaal van het verdienvermogen wordt vooral bepaald door de resultaten van de uitbreidingslocaties Nesselande en Park Zestienhoven. De binnenstedelijke locaties dragen beperkt bij aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille. Uitzonderingen hierop zijn de ontwikkelingen Katendrecht en Kop van Zuid (door in het verleden genomen verliezen). Binnenstedelijke (her)ontwikkeling is namelijk complexer en risicovoller dan de ontwikkeling van uitleggebieden. De kosten voor verwerving zijn bijvoorbeeld hoger en vaak is de grond vervuild. Hoewel dergelijke projecten voor de ruimtelijke ontwikkeling wenselijk zijn, zijn ze zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar als ze traditioneel ontwikkeld worden. Daarom zoekt de gemeente naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Omdat er nauwelijks nog positieve projecten aan de portefeuille worden toegevoegd en het aantal grondexploitaties afneemt, staat het verdienvermogen de komende jaren onder druk. De positieve ontwikkeling komt dus voort uit de momenteel gunstige markteffecten binnen de bestaande portefeuille.

Het verdienvermogen tegen eindwaarde bedraagt € 219,7 mln (ultimo 2019: 271,1 mln).

 

Reserves grondzaken

Afgezien van de onzekerheidsreserve voor project specifieke risico’s (zie hierboven), wordt voor project overstijgende risico’s de benodigde weerstandscapaciteit voor de grondexploitatieportefeuille berekend. Deze is onderdeel van het Weerstandsvermogen van de gemeente Rotterdam. Dit in lijn met de beleidsnota Weerstandsvermogen zoals die door de gemeenteraad is vastgesteld op 15 maart 2012.

Voor de bepaling van de weerstandscapaciteit wordt met een risicoanalyse voor verschillende scenario’s het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. De benodigde weerstandscapaciteit ultimo 2020 bedraagt € 57 mln (ultimo 2019: € 84 mln).