Beleid

De stad groeit en het aantal inwoners ook. Alle Rotterdammers moeten hier goed kunnen leven, wonen, werken, leren, bewegen en recreëren. Daarom is eind 2021 de omgevingsvisie vastgesteld in de gemeenteraad. Deze vervangt de laatste stadsvisie die dateert uit 2007.

De omgevingsvisie is een plan voor de fysieke leefomgeving en beschrijft hoe de stad er in de toekomst uit gaat zien. Met de fysieke leefomgeving wordt alles bedoeld dat nodig is om hier te kunnen leven, wonen, werken, studeren en recreëren. Denk aan gebouwen, water, lucht, bodem, natuur, wegen en gebouwen. De omgevingsvisie vertelt wat voor stad Rotterdam wil zijn op de lange termijn: sterk, veerkrachtig en toekomstbestendig. Belangrijke basis voor de omgevingsvisie zijn de vijf perspectieven. Deze laten zien wat voor een stad we willen zijn: compact, circulair, productief, inclusief en gezond.

De stad gaat groeien, maar dan wel volgens “goede groei”. Om goede groei concreet te maken, maken we in deze omgevingsvisie vijf hoofdkeuzes. Rotterdam zet in op:

• Prettig leven in de delta
• Verstedelijken en verbinden
• Vitale wijken
• De energie- en grondstoffentransitie
• Het vernieuwen van het verdienvermogen

 

Er is een aantal gebieden waar meerdere grote opgaven bij elkaar komen en tegelijkertijd kansen liggen om veel van onze stedelijke doelstellingen te realiseren. Dit zijn Binnenstad, Alexander tot en met Zuidplein en Rotterdam Zuid. Deze strategische gebieden vragen om gebiedsspecifieke richtinggevende keuzes.

 

Externe ontwikkelingen

Ontwikkelingen woningbouw

De vraag naar woningen blijft structureel groot en het woningtekort is fors, zowel landelijk als in Rotterdam. In 2021 is het woningaanbod sterk afgenomen. De grootste uitdaging is om het aanbod betaalbaar te houden, om een aantrekkelijke stad te blijven voor iedereen.

Weinig aanbod in combinatie met lage hypotheekrentes drijven de transactieprijzen ieder kwartaal met dubbele cijfers omhoog. Betaalbaarheid in de bestaande voorraad gaat ook over de kosten die nodig zijn voor woningvitaliteit, om bijvoorbeeld te kunnen verduurzamen om de energielasten laag te houden.

In de nieuwbouw is steeds meer focus op realisatie van betaalbare koop- en huurwoningen, wat een uitdaging is met stijgende bouwkosten, schaarste aan personeel en bouwmaterialen en toenemende complexiteit bij binnenstedelijk bouwen. Lange planologische en juridische procedures helpen daarin niet mee. De gemeente zet in op het versnellen van woningbouwplannen om het aanbod te vergroten. Actieve bijsturing in het middensegment is daarbij essentieel. Focus op het middensegment alleen zal niet voldoende zijn om de problemen rondom betaalbaarheid op de woningmarkt te verminderen. De woningmarkt als systeem is te complex om lokaal op te lossen, ook het Rijk is aan zet om deze structureel te hervormen.

 

Ontwikkelingen werklocaties

Er is sprake van een sterke groei van (online) detailhandel (webshops). De vlucht naar e-commerce zal leiden tot een versnelde daling van de vraag naar vierkante meters detailhandel. Dit vraagt om een nieuwe programmering van bestaande en nieuwe winkelgebieden. Voor andere werklocaties, met name in de kantorenmarkt, lijkt er een gedragsomslag te zijn, omdat sommige bedrijven en groepen werknemers erop voorsorteren dat een deel van het thuiswerken blijvend wordt. Op termijn kan dit leiden tot een verminderde behoefte aan kantoorruimte in de stad. Dat hoeft voor Rotterdam niet erg te zijn, omdat er – ondanks de thuiswerktrend – nog steeds te weinig A-locaties zijn met kwalitatief goed kantooraanbod. De ruimtevraag die aanhoudt vergt wel een andere insteek, namelijk gericht op het faciliteren van ontmoeting.

 

Wijze van uitvoering grondbeleid

De gemeente hanteert sinds 2013 de ‘normatief residuele methode’ voor het tot stand komen van grondprijzen. Daarnaast zet de gemeente zich in voor de marktbenadering en aantrekking van investerend vermogen. Specifieke beleidsdoelstellingen vragen om een gerichte aanpak in programma’s, zoals het actieplan Middenkoop. Om versnelling in de woningbouwopgave mogelijk te maken wordt het grondbeleid voortdurend vernieuwd en waar mogelijk verruimd. Zo is in 2021 de indexatie van de sociale grondprijzen vastgesteld en is de gemeenteraad geïnformeerd over de verschillende sturingsmogelijkheden bij eigendom en erfpacht.

Ook in 2022 zal het grondbeleid verder worden herzien, vernieuwd en verruimd. Hierbij worden de (externe) ontwikkelingen, zoals de omgevingswet/omgevingsvisie en het Didam-arrest, nauwlettend gevolgd zodat wordt geborgd dat het grondbeleid naadloos aansluit bij deze ontwikkelingen.

Het ruimtelijk economisch perspectief, de gemeentelijke rolopvatting en de gewenste sturing op gebiedsontwikkelingen met behulp van het grondinstrumentarium, hebben gevolgen voor de wijze waarop en het tempo waarin gebiedsontwikkelingen tot uitvoering komen. Gebiedsontwikkelingen zijn steeds complexer. Dat komt onder andere door de betrokkenheid van meerdere partijen en het bouwen in de bestaande leefomgeving. De complexiteit van gebiedsontwikkelingen dwingt de gemeente scherp te zijn op de wijze waarop zij haar schaarse mensen en middelen inzet. De inzet van actief grondbeleid (grondexploitaties) biedt de meeste mogelijkheden om te sturen op de gebiedsontwikkeling. Een andere mogelijkheid is samenwerking met partners aan te gaan, maar er zijn ook veel situaties waarin de gemeente een ontwikkeling alleen faciliteert.

Op basis van actuele marktanalyses en van gemeentelijke ambities, bijvoorbeeld om een aantrekkelijke doelgroep in de gemeente te kunnen huisvesten, stelt de gemeente de eigen lopende grondexploitaties bij op project- en portefeuilleniveau. Voor het ondervangen van projectspecifieke risico’s bevat een aantal grondexploitaties een post 'onvoorzien’. Projectoverstijgende risico's, zoals macro-economische effecten en marktontwikkelingen, hebben hun weerslag op het benodigde weerstandsvermogen voor de gemeentelijke begroting.

Voor sturing op portefeuilleniveau wordt de gemeenteraad jaarlijks het Meerjarenperspectief Grond en Vastgoed (MGV) aangeboden. Voor dit MGV onderzoekt de gemeente de trends en marktontwikkelingen bij woningbouw, werklocaties en maatschappelijke voorzieningen. De analyse van deze ontwikkelingen leidt tot een uiteenzetting van risico’s en kansen voor het planaanbod in Rotterdam en een raming van het benodigde weerstandsvermogen.

 

 

Resultaten totale grondexploitatie

Overzicht grondexploitatieportefeuille

Grondexploitaties worden in principe alleen naar uitvoering gebracht als deze minimaal financieel neutraal kunnen worden uitgevoerd. Wel kan daarvoor een bijdrage uit gemeentelijke middelen nodig zijn, zoals een bijdrage uit een bestemmingsreserve. In 2021 is gestart met de uitvoering van de plannen Toermalijn en Grote Beer. Rekening houdend met het afsluiten van de afgeronde plannen Kindercampus Bloemhof en Wynhaveneiland komt het aantal actieve grondexploitaties uit op 75 (ultimo 2020 waren dat er ook 75).

De gemeentelijke grondexploitatieportefeuille bevat in totaal 8.980 nog te realiseren woningen, 161.776 m² bvo (bruto vloeroppervlak) kantoren, 170.107 m² bedrijven en 5.477 m² bvo winkels in de periode 2022–2040.

 

Financieel resultaat

De projectadministratie van de grondexploitaties bevat enerzijds de gerealiseerde kosten en opbrengsten en anderzijds de begroting van nog te maken kosten en voorziene opbrengsten. De gemeente maakt alle posten contant. Gesaldeerd ontstaat daardoor de netto contante waarde (NCW) van het project.

Voor een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille zijn verschillende externe factoren van invloed. Door de economische ontwikkelingen kan sprake zijn van prijsstijgingen. In de grondexploitatie rekent de gemeente daarom met langjarige gemiddelde parameters voor kosten- en opbrengstenstijgingen en voor renteontwikkelingen. Een verandering van de langjarige parameters kan grote invloed hebben op de uitkomst van de NCW-berekening.

De lange termijn parameters die worden gehanteerd voor de periode 2022 t/m 2031 zijn:

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) schrijft de berekeningswijze voor voor het aan de grondexploitaties toe te rekenen rentepercentage. Langjarig bedraagt dit percentage voor Rotterdam 0,8%.

Voor 2021 is een nacalculatie op het rentepercentage uitgevoerd. Dit heeft geleid tot een rentepercentage van 0,68% voor 2021.

Daarnaast voert de gemeente jaarlijks een analyse uit om te bepalen of een aanpassing nodig is voor de langjarige indexparameters. Op basis van de analyse komt het percentage voor de opbrengstenstijging meerjarig op 1% uit (met uitzondering van een stijging van 1,5% in 2022). Vanaf 2032 staat de opbrengstenstijging op 0%. Dit is een beheersmaatregel die voortkomt uit het BBV in relatie tot de 10-jaars termijn van de grondexploitaties. Hiermee is duidelijk dat de opbrengstparameter voor de korte termijn meebeweegt met de marktontwikkelingen en voor de lange termijn geleidelijk richting de vastgestelde 0% gaat. Het percentage voor de kostenstijging komt meerjarig op 2% uit.

 

Raming nog te maken kosten en opbrengsten

De ramingen van de nog te maken kosten en te realiseren opbrengsten in de grondexploitaties zijn gebaseerd op de inzichten ultimo 2021 en de daarbij behorende inschatting van de uitgangspunten, de parameters en de risico’s. Uiteraard is deze inschatting omgeven door onzekerheden en wordt deze periodiek herzien, waarbij de waardering in het komende jaar zowel positief als negatief kan uitvallen.

Afhankelijk van de marktomstandigheden zijn er onzekerheden voor de geraamde afzetmogelijkheden voor woning- en werklocaties en voor de mogelijke uitkomsten daarvan.

 

Voor project specifieke risico’s die zich in een grondexploitatie kunnen voordoen, wordt in de grondexploitatiebegroting een bedrag ‘onzekerheidsreserve’ opgenomen. Het totaal van de in de individuele grondexploitaties opgenomen onzekerheidsreserves (als onderdeel van de overige kosten) bedraagt ultimo 2021 € 49,2 mln (ultimo 2020: € 45,6 mln). Dit bedrag komt voort uit een simulatie van voor ieder individueel project geïnventariseerde kansen en risico’s die gedurende de looptijd van het betreffende project kunnen voor komen. Als geen rekening gehouden zou worden met kansen, zou dit bedrag hoger worden.

Het verwachte eindresultaat op NCW van alle projecten (positieve en negatieve resultaten) bedraagt € 98,2 mln (ultimo 2020: € 115,8 mln). Het verwachte eindresultaat op eindwaarde (EW) van alle projecten (positieve en negatieve resultaten) bedraagt € 122,4 mln (ultimo 2020: € 147,7 mln).

 

Winstneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   • Tussentijdse winstnemingen
   • Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutaties voorzieningen
3. Verliesnemingen

 

Ad 1 Winstnemingen

De berekeningswijze voor tussentijdse winstnemingen wordt voorgeschreven door het BBV en is gebaseerd op de financiële voortgang van het project in relatie tot het verwachte (positieve) resultaat. In overleg met de accountant is een berekeningswijze tot stand gekomen die voldoet aan de BBV-vereisten, maar die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naarmate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, worden de onzekerheden groter. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. Conform de gehanteerde systematiek zitten de project-specifieke risico’s verwerkt in de onzekerheidsreserves met als gevolg een drukkend effect op de tussentijdse winstnemingen.

Reeds gerealiseerde winsten worden teruggenomen als de totale winst op basis van de huidige inzichten kleiner is dan de reeds gerealiseerde winst. In de systematiek wordt hier rekening mee gehouden. De basis voor de winstberekening is de eindwaarde.

Bij het afsluiten van een grondexploitatie wordt het totale saldo als resultaat genomen.

In 2021 heeft per saldo een winstneming van € 32,9 mln plaatsgevonden.

 

Ad 2 Mutaties voorzieningen

Voorziening verliesgevende grondexploitaties

Bij een negatief NCW-saldo tijdens de looptijd van een plan treft de gemeente bij de jaarafsluiting een voorziening ter grootte van het negatieve saldo. Aangezien het plansaldo tijdens de looptijd van het project kan veranderen, bepaalt de gemeente aan het einde van het jaar of de benodigde verliesvoorziening groter of kleiner is dan de een jaar eerder getroffen verliesvoorziening.

De verliesvoorziening ultimo 2021 bedraagt € 75,9 mln op contante waarde (ultimo 2020: € 63,3 mln). Op eindwaarde bedraagt de verliesvoorziening € 85,5 mln (ultimo 2020: € 72,3 mln).

 

Voorziening Woningbouw

Het doel van de voorziening woningbouw is het financieel afdekken van de overmaat in de programmering. Omdat de komende jaren op een hoge woningbouw productie wordt aangekoerst, is het aanhouden van deze voorziening op dit moment niet nodig.

 

 

Ad 3 Verliesnemingen

Verliesnemingen boekt de gemeente in principe alleen bij het afsluiten van een negatieve grondexploitatie.

In 2021 heeft er een verliesneming van € 3,0 mln plaatsgevonden. Het gaat hier om verliesnemingen op grondexploitaties die zijn afgesloten met een negatief saldo en om een correctie op de tussentijdse resultaatneming.

Het positieve saldo van de resultaatnemingen voegt de gemeente toe aan de algemene middelen.

 

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille bedraagt eind 2021 € 174,0 mln (ultimo 2020 bedroeg dit € 178,8 mln). Dit is de som van alle verwachte positieve projectresultaten (NCW) van de grondexploitaties in uitvoering (voor de projecten met een negatief saldo wordt een voorziening getroffen).

 

Het verdienvermogen van de grondexploitaties in uitvoering is ten opzichte van 2020 afgenomen met € 4,8 mln. Deze afname (per saldo) komt door:

• Een verbetering van € 37,8 mln door aanpassingen in projecten. Dit als gevolg van aanpassing van parameters, opbrengstenramingen en kostenramingen.

• Een verslechtering van € 29,9 mln door resultaatnemingen in 2021. In 2021 zijn conform de spelregels tussentijdse winstnemingen (€ 34,0 mln) op de projecten geboekt, zijn in het verleden genomen winsten (- € 1,1 mln) teruggedraaid en hebben verliesnemingen (- € 3,0 mln) plaatsgevonden.

• Een dotatie aan de voorziening verliesgevende plannen van per saldo € 12,7 mln. Het saldo van projecten met een negatieve netto contante waarde is toegenomen.

 

Het totaal van het verdienvermogen wordt vooral bepaald door de resultaten van de uitbreidingslocaties Nesselande en Park Zestienhoven. De binnenstedelijke locaties dragen beperkt bij aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille. Uitzonderingen hierop zijn de ontwikkelingen Katendrecht, Parkstad, Nieuw Kralingen en Kop van Zuid (door in het verleden genomen verliezen). Binnenstedelijke (her)ontwikkeling is namelijk complexer en risicovoller dan de ontwikkeling van uitleggebieden. De kosten voor verwerving zijn bijvoorbeeld hoger en vaak is de grond vervuild. Hoewel dergelijke projecten voor de ruimtelijke ontwikkeling wenselijk zijn, zijn ze zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar als ze traditioneel ontwikkeld worden. Daarom zoekt de gemeente naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Omdat er nauwelijks grondexploitaties met een (groot) positief saldo aan de portefeuille worden toegevoegd en het aantal grondexploitaties vrij stabiel is, zal het verdienvermogen de komende jaren meer onder druk komen te staan. De positieve ontwikkeling komt dus met name voort uit de momenteel gunstige markteffecten binnen de bestaande portefeuille.

Het verdienvermogen tegen eindwaarde bedraagt € 207,7 mln (ultimo 2020: 219,7 mln).

 

Reserves grondzaken

Afgezien van de onzekerheidsreserve voor projectspecifieke risico’s (zie hierboven), wordt voor de project overstijgende risico’s de benodigde weerstandscapaciteit voor de grondexploitatieportefeuille berekend. De weerstandcapaciteit is onderdeel van het weerstandsvermogen van de gemeente Rotterdam. Dit in lijn met de beleidsnota Weerstandsvermogen zoals die door de gemeenteraad is vastgesteld op 13 november 2018.

Voor de bepaling van de weerstandscapaciteit wordt met een risicoanalyse voor verschillende scenario’s het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. De benodigde weerstandscapaciteit ultimo 2021 bedraagt € 68 mln (ultimo 2020: € 57 mln).