Beleid

De gemeente werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie, en zoals verwoord in het coalitieakkoord ‘Eén Stad’. De uitwerking van fijn wonen en leven in een wereldstad richt zich erop dat mensen in allerlei levensfasen en met verschillende inkomens en woonwensen fijn kunnen wonen in Rotterdam. Vandaag, morgen en overmorgen.

De ambities voor de toekomst zijn aangescherpt in de Omgevingsvisie Rotterdam: “De Veranderstad, werken aan een wereldstad voor iedereen” (december 2021). Daarin staat dat Rotterdam kiest voor goede groei. Groei die bijdraagt aan het welzijn van de inwoners aan een duurzame samenleving en aan economische vooruitgang. Om richting te bepalen bij goede groei wordt gebruik gemaakt van het kompas met de perspectieven: compact, gezond, inclusief, duurzaam en productief. En om goede groei te concretiseren, worden in deze omgevingsvisie vijf hoofdkeuzes gemaakt. Belangrijke hoofdkeuzen voor het grondbeleid zijn daarbij: Verstedelijken & verbinden, Prettig leven in de delta en Schouders onder de energie- en grondstoffentransitie.

Bouwen en ontwikkelen in Rotterdam moet voor nu en voor de lange termijn.

Het college zet deze periode op onderdelen een koersverandering in. Zo zal worden gewerkt aan het opstellen van een nieuwe woonvisie en woonakkoord. Het verlichten van de druk op de woningmarkt blijft daarbij de belangrijkste opgave, met name voor middeninkomens, studenten en ouderen.

De komende jaren wordt ingezet op het jaarlijks starten met de bouw van 3.500 tot 4.000 woningen, zowel vanuit een actieve als een faciliterende rol.

Het thema betaalbaarheid is nadrukkelijk een belangrijk aandachtspunt in deze bouwopgave. Daarnaast spelen duurzaamheid en energiezuinig een grote rol. Dit te realiseren, vraagt om flinke keuzes, maatregelen en investeringen.

De gemeente zet zich in om nieuw investerend en organiserend vermogen voor Rotterdam aan te trekken. Zodoende wil de gemeente innovatieve initiatieven stimuleren en optimaal ruimte bieden.

 

Externe ontwikkelingen

Ontwikkelingen woningbouw

Nu de beperkende maatregelen vanwege de coronapandemie achter ons liggen, hebben we te maken met nieuwe onzekerheden. De leveringsproblemen door de pandemie waren nog niet opgelost of er brak een oorlog in Oekraïne uit, die zorgt voor verdere verstoring van de wereldhandel. Dit heeft een sterke inflatie veroorzaakt, die in Europa in tientallen jaren niet is gezien. Ook hypotheekrentes hebben na een lange periode van historisch lage waarden sinds begin 2022 een zeer snelle stijging doorgemaakt. Van een recessie is nog geen sprake. Het consumentenvertrouwen en de koopbereidheid staan stevig onder druk.

Bij nieuwbouwwoningen zien we partijen nog altijd plannen maken. Echter, de investeringsbereidheid van beleggers in de huursector neemt wel af. Dit komt door onduidelijkheid over (de financiële consequenties van) nieuw rijksbeleid om de woningmarkt betaalbaar te houden. Belangrijkste problemen zijn in de nieuwbouw nog altijd tekorten aan materialen en arbeidskrachten, die tot hogere bouwkosten leiden. Dit vormt een risico voor de daadwerkelijke startbouw, met name in de betaalbare segmenten.

Niet alleen marktpartijen hebben last van krapte op de arbeidsmarkt. Ook de beschikbare capaciteit vanuit de gemeente staat onder druk en is niet makkelijk aan te vullen. Desalniettemin heeft Rotterdam flinke stappen gezet in het creëren van voldoende bouwlocaties. Het aantal vergunningverleningen is wederom gestegen. Zo zijn er in het 1e en 2e kwartaal van 2022 voor ruim 3.100 woningen vergunningen verleend, een stijging van 59% ten opzichte van de eerste twee kwartalen in 2021.

De komende periode ligt de focus op het structureel en in hoog tempo uitwerken en (doen) realiseren van voldoende woningen. Daarbij is ook nadrukkelijk aandacht voor langjarig borgen van de betaalbaarheid.

Zie ook de toelichting op het programma Stedelijke Ontwikkeling voor de ontwikkelingen woningbouw.

 

Ontwikkelingen werklocaties

Door de corona-crisis zijn vraagtekens ontstaan over de behoefte aan (ver)nieuwbouw van commercieel vastgoed in Rotterdam in de komende jaren. Sectoren die versneld worden in hun groei zijn (stedelijke) distributie en ICT. Echter sectoren zoals de detailhandel (met name non-food winkels), groothandel en leisure (inclusief hotels) zijn fors geraakt. Vastgoedinvesteerders richten zich op groeiers, maar merken ook dat bijvoorbeeld de banken voorzichtiger zijn en zich terughoudend opstellen. Ook bij economische krimp blijft er vraag naar kwalitatieve verbetering en zijn er bedrijven die zich aan de malaise weten te onttrekken. Het gaat daarom in de komende jaren onverminderd om vervanging en/of herontwikkeling van verouderd vastgoed. Het planaanbod is de komende jaren ruim voor de meeste sectoren (kantoren, winkels en hotels). Maar bij met name logistiek vastgoed blijft het planaanbod fors onder de verwachte marktvraag. De uitbreidings- en vervangingsvraag naar kleinschalig vastgoed kan deels worden opgelost in bestaand vastgoed (bijvoorbeeld incourante winkels) maar hier is en blijft concurrentie met woningbouw die meer en zekerder rendement oplevert. Om een inclusieve en innovatieve economie te realiseren is behoud en vernieuwing van kleinschalige bedrijfshuisvesting in woongebieden cruciaal. Het keren van deze trend is een opgave voor de komende jaren en dit geldt ook op regionaal niveau.

Voor de concurrentiepositie van Rotterdam op langere termijn is het een voorwaarde dat A-kwaliteit op A-locaties, op korte termijn, beschikbaar is en komt. De ontwikkeling van mixed-use gebouwen op concentratielocaties (nabij hoogwaardig openbaar vervoer) kan en moet hier voor de kantorensector ook in de komende jaren in voorzien. Uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen blijkt dat de voorraad kantoren jaarlijks krimpt en de transformatie van verouderde kantoren naar wonen zet fors door. Van 2019 tot 2022 is 230.000 m2 kantoorruimte getransformeerd. Er is inmiddels ook nieuwbouw in ontwikkeling in het centrum. Veelal gaat het om het upgraden van bestaande kantoorgebouwen. Hoewel de corona-crisis tot vertraging heeft geleid bij projecten, zal eind 2022 ruim 20.000 m2 kantoor in Air Offices (voormalig Hudson Bay pand) worden opgeleverd.

In de retailsector is geen ruimte voor uitbreiding op stedelijk niveau, maar geldt wel dat de ontwikkeling van de binnenstad op Zuid in combinatie met de uitbreiding van de woningbouw tot nieuwe concentratielocaties (met name Rijnhavenkwartier en Feyenoord City) kan leiden. Voor de overige gebieden is de focus gericht op het verbreden van de functiemix in de vitale kerngebieden. Winkels en andere voorzieningen kunnen elkaar versterken en hierdoor de aantrekkelijkheid van gebieden een nieuwe impuls geven.

Wijze van uitvoering grondbeleid

Voor het bepalen van de grondprijzen hanteert de gemeente de normatief residuele methode.

Hierbij wordt op basis van kengetallen bepaald welk aandeel (grondquote) de grond heeft in de stichtingskosten van het te realiseren vastgoed.

Verder zet de gemeente in op het aantrekken van investerend vermogen. Specifieke beleidsdoelstellingen vragen om een gerichte aanpak in programma’s. Om (versnelling in) de woningbouwopgave mogelijk te maken wordt het grondbeleid voortdurend vernieuwd en waar mogelijk verruimd.

Het ruimtelijk economisch perspectief, de gemeentelijke rolopvatting en de gewenste sturing op gebiedsontwikkelingen met behulp van het grondinstrumentarium, hebben gevolgen voor de wijze waarop en het tempo waarin gebiedsontwikkelingen tot uitvoering komen. Gebiedsontwikkelingen zijn steeds complexer. Dat komt onder andere omdat vaak meerdere externe partijen betrokken zijn bij gebiedsontwikkelingen en omdat voornamelijk wordt gebouwd in de bestaande leefomgeving.

De complexiteit van gebiedsontwikkelingen dwingt de gemeente scherp te zijn op de wijze waarop zij haar schaarse mensen en middelen inzet. Door de inzet van actief grondbeleid (gemeentelijke grondexploitaties) kan de gemeente sturen op gebiedsontwikkelingen. Een andere mogelijkheid is het aangaan van samenwerkingsverbanden met partners. Zo zijn er diverse gebiedsontwikkelingen waarin de gemeente slechts een faciliterende rol vervult en de ontwikkeling primair aan de markt over laat (faciliterend grondbeleid).

Voor de sturing op portefeuilleniveau wordt jaarlijks het Meerjarenperspectief Grond en Vastgoed (MGV) opgesteld en aangeboden aan de Gemeenteraad. Voor dit MGV onderzoekt de gemeente de trends en marktontwikkelingen bij woningbouw, werklocaties en maatschappelijke voorzieningen. De analyse van deze ontwikkelingen leidt tot een uiteenzetting van risico’s en kansen voor het planaanbod in Rotterdam en een raming van het benodigde weerstandsvermogen.

In het Grondbeleid wordt beschreven op welke wijze de gemeente met behulp van het grondinstrumentarium kan en wil sturen op gewenste gebiedsontwikkelingen.

In het coalitieakkoord voor de periode 2022-2026 heeft het College het voornemen uitgesproken om de grondprijs voor sociale huurwoningen aan te passen en ongevraagde initiatieven voor de bouw van woningen te blijven faciliteren. Over de precieze uitwerking van deze voornemens zullen nog nadere besluiten moeten worden genomen.

De uitspraak die de Hoge Raad in november 2021 heeft gedaan in het zogenaamde ‘Didam-arrest’ beperkt de vrijheid van de gemeente om voor onder meer de verkoop van bouwgrond partijen te selecteren in. Reeds lopende verkoopprocessen die door deze uitspraak werden geraakt zijn in lijn van deze uitspraak aangepast. Nieuw te starten verkoopprocessen zullen eveneens aan deze uitspraak van de Hoge Raad moeten voldoen. Het vigerende beleid voor partijselectie zal, in overeenstemming met deze uitspraak, moeten worden aangepast.  

Het inzetten van het privaatrechtelijk instrumentarium van het beheren van grondcontracten (zowel voor eigendom als erfpacht) helpt bij het veiliger maken van Rotterdam (uitvoering beleidsprogramma Veilig@Rotterdam). De wijze waarop dit instrumentarium wordt ingezet zal worden vastgelegd in een beleidsdocument over het bestrijden van ondermijning. 

In 2022 en verder zal de doorontwikkeling en aanscherping van het grondbeleid worden gecontinueerd.

Resultaten totale grondexploitatie

Financieel resultaat

De projectadministratie bevat de onderhanden grondexploitaties. Het financiële resultaat van deze grondexploitaties is opgebouwd uit de reeds gerealiseerde kosten en opbrengsten en de verwachte nog te maken kosten en opbrengsten (ramingen). Deze realisaties en ramingen worden contant gemaakt. Zo ontstaat voor iedere grondexploitaties de netto contante waarde (NCW).

De NCW gebruikt de gemeente als basis voor de waardering van de grondexploitaties.

Verschillende externe factoren spelen een rol bij het maken van een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille. Door de economische ontwikkelingen kan sprake zijn van prijsontwikkelingen. In de grondexploitatie rekent de gemeente daarom met langjarige gemiddelden voor kosten- en opbrengstenstijging en voor renteontwikkelingen. Een verandering van deze langjarige parameters kan grote invloed hebben op de uitkomst van de NCW-berekening. Jaarlijks voert de gemeente een analyse uit om te bepalen of aanpassing van de langjarige parameters nodig is. Op het moment van samenstellen van deze begroting gelden de volgende gegevens (stand jaarrekening 2021):

• Rentepercentage 0,8% (naar rato van vreemd vermogen/totaal vermogen zoals voorgeschreven in de BBV).
• Disconteringsvoet 2% (voorgeschreven in de BBV).
• Kostenstijging 2%.
• Opbrengstenstijging 1,5% voor 2022, 1% voor de jaren 2023 t/m 2031 en 0% voor 2032 en verder.

 

Als daar aanleiding voor is actualiseert de gemeente gedurende het jaar de begrote posten (ramingen). Eens per jaar, tijdens het jaarrekeningproces, worden alle posten beoordeeld en voorzien van actuele onderbouwingen. Op die manier verantwoordt het College het juiste financiële resultaat in de jaarrekening.

 

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de totale grondexploitatieportefeuille omvat het saldo van alle grondexploitaties met een positief saldo. Dit is het bedrag dat de gemeente, bij gelijkblijvende uitgangspunten, gedurende de looptijd van de onderhanden zijnde grondexploitaties als winst kan nemen.

Het verdienvermogen tegen netto contante waarde bedraagt ultimo 2021 € 174,0 mln (stand jaarrekening). Tegen eindwaarde bedraagt het verdienvermogen ultimo 2021 € 207,7 mln. Bij het jaarrekeningproces 2022 wordt het verdienvermogen opnieuw berekend en beoordeeld.

Dat sprake is van winsten komt grotendeels doordat de gemeente verliesnemingen tot 2015 als afwaardering op de boekwaarde verwerkte.

De omvang van het verdienvermogen wordt onder andere bepaald door de uitbreidingslocaties Park Zestienhoven en Nesselande (30%). Maar ook diverse binnenstedelijke locaties leveren een substantiële bijdragen aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille, zoals de ontwikkelingen op Katendrecht, Kop van Zuid en Parkstad (25%).

Omdat binnenstedelijke (her)ontwikkelingen vaak complexer en risicovoller zijn dan de ontwikkeling van uitleggebieden zijn dit wel uitzonderingen. Zo zijn de kosten voor binnenstedelijke verwervingen meestal hoger en vaak is de grond vervuild.

Binnenstedelijke ontwikkelingen zijn voor de ruimtelijke ontwikkeling zeer wenselijk, maar zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar als ze traditioneel worden ontwikkeld. Daarom zoekt de gemeente voortdurend naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Het wordt steeds lastiger om nieuwe projecten met een positief plansaldo aan de portefeuille toe te voegen. Daardoor staat het verdienvermogen op de grondexploitaties de komende jaren flink onder druk.

Winstneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   1. Tussentijdse winstneming
   2. Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutaties op de voorzieningen
3. Verliesnemingen

 

Ad 1 Winstnemingen

De berekeningswijze voor tussentijdse winstnemingen wordt voorgeschreven door het BBV en is gebaseerd op de financiële voortgang van het project in relatie tot het verwachte (positieve) resultaat. In overleg met de accountant is een berekeningswijze tot stand gekomen die voldoet aan de BBV-vereisten en die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naar mate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, worden de onzekerheden groter. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. Reeds gerealiseerde winsten worden teruggenomen als de totale winst op basis van de huidige inzichten kleiner is dan de reeds gerealiseerde winst. In de systematiek wordt hier rekening mee gehouden.

Bij het afsluiten van een grondexploitatie met een positief saldo wordt het volledige saldo als resultaat genomen.

 

Ad 2 Voorziening verliesgevende grondexploitaties

In geval van een negatief NCW-saldo gedurende de looptijd van een project treft de gemeente bij de jaarafsluiting een (verlies)voorziening ter grootte van het negatieve saldo.

Het saldo van een project kan fluctueren gedurende de looptijd. Bij de jaarafsluiting wordt per project bepaald of de benodigde voorziening hoger of lager is dan de bij de vorige jaarrekening getroffen voorziening. Als de benodigde voorziening hoger is, vindt een toevoeging aan de voorziening plaats ter grootte van het verschil. Als de benodigde voorziening lager is, vindt een vrijval plaats ter grootte van het verschil.

 

Ad 3 Verliesnemingen

Verliesnemingen boekt de gemeente bij het afsluiten van een grondexploitatie met een negatief saldo.

Reserves grondzaken

Rotterdam heeft een groot aantal plannen voor nieuwbouw van woningbouw en werklocaties (bedrijven, kantoren en detailhandel) onderhanden. Het gaat hierbij om initiatieven van de gemeente zelf, maar ook om initiatieven van particulieren.

De gemeente heeft momenteel 75 grondexploitaties in uitvoering (stand jaarrekening 2021). Onder andere door marktontwikkelingen kan de planning, het programma en/of de prijs van een grondexploitaties veranderen. Daardoor is van het geraamde saldo van een grondexploitatie niet zeker of dit saldo ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

 

Risico’s op projectniveau

Om de financiële risico’s voor de gemeente te beperken, investeert de gemeente niet voordat een redelijke zekerheid bestaat over de realisatie van het project. Om te voorkomen dat een opeenhoping van financiële risico’s voor de gemeente plaatsvindt, beoordeelt de gemeente elk jaar of ingrepen nodig zijn op eventueel ontstane verliezen op plannen. Waar nodig wordt een (verlies)voorziening getroffen of wordt de reeds getroffen voorziening opgehoogd.

Jaarlijks voert de gemeente voor individuele grondexploitaties een risicoanalyse uit. Aan de hand van deze risicoanalyse wordt bepaald welke risicoreserve in het project nodig is om de project specifieke risico’s op te vangen. Voorbeelden van projectspecifieke risico’s zijn het slagen van een bestemmingsplanprocedure of het risico op bodemvervuiling.

In de Monitor Grondexploitaties geeft het college twee keer per jaar inzicht in de belangrijkste ontwikkelingen per project.

 

Risico’s op portefeuilleniveau

De projectoverstijgende risico’s (macro-economische effecten, marktrisico’s etc.) worden meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit en daarmee in de berekening van het weerstandsvermogen.

De gemeente beoordeelt periodiek het totale planaanbod in de stad in relatie tot actuele marktanalyses. De resultaten hiervan geven onder meer inzicht in wenselijke en noodzakelijke aanpassingen in de gemeentelijke grondexploitatieportefeuille en in de bijbehorende financiële effecten.

Het doel van portefeuillesturing is financiële risico’s te beperken en kansen tijdig te signaleren. De uitkomsten meldt het college jaarlijks in het MGV.

In aansluiting op bovengenoemd beleid heeft de gemeente voor de grondexploitatieportefeuille het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. Dit is gedaan aan de hand van een risicoanalyse. Hierbij zijn de omgevingsrisico's vertaald in verschillende scenario's. De benodigde weerstandscapaciteit is bepaald op € 58 mln.