Beleid

De basis voor houdbare gemeentefinanciën is gelegen in een meerjarenbegroting die structureel en reëel in evenwicht is. Houdbare gemeentefinanciën vergen echter meer dan dat. Zo wil de gemeente in geval van financiële tegenslag voldoende mogelijkheden hebben om de eerste klappen op te vangen.

 

De houdbaarheid van de gemeentefinanciën kent twee aspecten:

• Voldoende weerbaarheid. Het betreft de mogelijkheden om op korte termijn financiële klappen te kunnen incasseren zonder direct in de begroting en daarmee in de beleidsambities te hoeven ingrijpen.
• Voldoende flexibiliteit van de begroting. Het betreft de snelheid waarmee de lasten kunnen worden verlaagd en de baten kunnen worden verhoogd. De flexibiliteit van de begroting (ook wel wendbaarheid genoemd) wordt beperkt door verplichtingen die voor meerdere jaren zijn of worden aangegaan. Het gaat dan om bijvoorbeeld verplichtingen als gevolg van schulden (rente en aflossing van opgenomen geldleningen), kapitaallasten van investeringen, apparaatslasten, beheer- en onderhoudslasten.

 

Voor de houdbaarheid van de gemeentefinanciën zijn weerbaarheid en flexibiliteit dus belangrijke termen. Wenselijk is dat de gemeenteraad een integraal beeld krijgt van de consequenties van beslissingen voor de houdbaarheid van de begroting. Kengetallen kunnen de gemeenteraad ondersteunen bij het maken van afwegingen. Onderstaande tabel geeft weer welke kengetallen hiervoor worden gebruikt. Met uitzondering van de kapitaallastenratio zijn alle kengetallen wettelijk voorgeschreven. Behoudens de kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn de wettelijk voorgeschreven kengetallen niet van een wettelijke norm voorzien. Wel heeft de provincie Zuid-Holland, in zijn rol van financieel toezichthouder, zogeheten 'signaalwaarden' geïntroduceerd.

 

De uitkomst van één individueel kengetal zegt niet zo veel over de financiële positie van de gemeente Rotterdam. Daarom is het raadzaam de kengetallen in samenhang te bezien. Op grond van het totale beeld is het mogelijk uitspraken te doen over de financiële positie van Rotterdam.

Ontwikkeling

In onderstaande tabel is aangegeven hoe de financiële kengetallen zich ontwikkelen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting voor 2020. De verkoopopbrengst Eneco heeft een grote invloed op het verloop van de kengetallen. De financiële effecten van de Corona-crisis zijn nog in belangrijke mate ongewis. Enerzijds is onvoorspelbaar hoe de pandemie zich ontwikkelt en hoe het (inter)nationale pakket aan maatregelen om het verloop van de pandemie te beïnvloeden zich in de loop der tijd ontwikkelt. Anderzijds is nog onvoldoende duidelijk in hoeverre de gemeente financieel zal worden gecompenseerd door het Rijk. De invloed op het verloop van de financiële kengetallen is lastig te voorspellen. Sommige kengetallen zullen mogelijk (nagenoeg) geen invloed ondervinden. Wel is al duidelijk dat het weerstandsvermogen fors wordt aangetast. In de programmabegroting 2021 zal de verwachte ontwikkeling van de financiële kengetallen worden geschetst. Daarbij zal, zo mogelijk, worden toegelicht of en in hoeverre de Corona-crisis hierop van invloed is.

Regulier exploitatiesaldo

Het reguliere exploitatiesaldo betreft het verschil tussen de lasten en de baten. Het reguliere exploitatiesaldo voor 2020 is begroot op 0. De begroting is 'sluitend'; er is geen sprake van een begrotingstekort, noch van een begrotingsoverschot. Anders dan in de oorspronkelijke begroting voor 2020 wordt, nu de besluitvorming over de verkoop van Eneco is afgerond, rekening gehouden met de verkoopopbrengst van de aandelen Eneco. Dit verklaart dat in 2020, in vergelijking met eerdere jaren, fors meer baten worden begroot. Voorgesteld wordt om de netto-verkoopopbrengst tijdelijk, in afwachting van nadere besluitvorming, te storten in de bestemmingsreserve Verkoopopbrengst Eneco.

Structureel exploitatiesaldo

De Gemeentewet schrijft voor dat de begroting structureel in evenwicht is. Hiervan kan worden afgeweken indien aannemelijk kan worden gemaakt dat het structurele evenwicht in de komende jaren tot stand zal worden gebracht. Om te kunnen vaststellen of aan dit wettelijke voorschrift wordt voldaan, wordt het structureel exploitatiesaldo gepresenteerd. Het structureel exploitatiesaldo betreft het verschil tussen de structurele lasten en de structurele baten. Indien de begroting niet structureel in evenwicht is, kan de Provincie Zuid-Holland de gemeente onder verscherpt toezicht plaatsen.

Verwacht wordt dat in 2020 sprake zal zijn van een positief structureel exploitatiesaldo. Hiermee wordt dus voldaan aan het wettelijke voorschrift.

In onderstaande tabel is het saldo van structurele baten en lasten nominaal weergegeven en als percentage van de totale baten. De bedragen die het structurele exploitatiesaldo in 2020 bepalen zijn ontleend aan de Begroting 2020 en dus niet geactualiseerd.

Weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen geeft een indicatie van de mate waarin de gemeente in staat is om niet begrote financiële tegenvallers op te vangen, zonder de noodzaak om direct te bezuinigen. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald op basis van een inventarisatie en analyse van de risico’s die de gemeente loopt. De beschikbare weerstandscapaciteit wordt met ingang van deze bestuursperiode conservatiever berekend dan voorheen. Hiermee wordt beter aangesloten bij het primaire doel van het weerstandsvermogen: het opvangen van niet begrote financiële tegenvallers, zonder dat er direct moet worden bezuinigd. En er wordt beter aangesloten bij de wijze waarop de andere G4-gemeenten de berekening maken. Ook de benodigde weerstandscapaciteit wordt met ingang van de nieuwe bestuursperiode anders berekend. Voor een meer uitgebreide toelichting op dit kengetal wordt verwezen naar de paragraaf  'Weerstandsvermogen en risicobeheersing'.

In het Coalitieakkoord 2018-2022 is afgesproken dat wordt gestuurd op een weerstandsvermogen van minimaal 1,0. De coronacrisis leidt echter tot forse financiële tegenvallers. Deze tasten het weerstandsvermogen flink aan. Voorzien wordt dat de beschikbare weerstandscapaciteit en daarmee ook het weerstandsvermogen dit jaar fors dalen. Conform vastgesteld beleid zal het weerstandsvermogen uiterlijk eind 2024 weer op peil moeten zijn gebracht. In de Begroting 2021 zal worden aangegeven hoe en in welk tempo dit wordt gedaan.

Zonder de impact van de Corona-crisis zou het weerstandsvermogen voor 2020 net boven de norm van 1,0 zijn uitgekomen. Voor nu accepteren we deze tijdelijke dip. Dit geeft tijd en ruimte om zaken scherper in beeld te krijgen en de klappen op te vangen, zonder direct ingrijpende bezuinigingen te moeten doorvoeren.

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. Het wordt berekend door het eigen vermogen af  te zetten tegen het totale vermogen (i.c. het balanstotaal). Het eigen vermogen is opgebouwd uit de algemene reserve, de bestemmingsreserves en het (regulier) exploitatiesaldo.

Onderstaande tabel geeft een beeld van de recente ontwikkeling van de solvabiliteit. Als gevolg van de verkoop van Eneco zal de solvabiliteit dit jaar fors stijgen.

Belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft weer hoe de lokale lastendruk in de gemeente Rotterdam zich verhoudt tot het landelijk gemiddelde. Het geeft hiermee een indicatie van de ruimte om extra inkomsten uit belastingen te genereren.

De belastingcapaciteit wordt berekend door de totale woonlasten van een meerpersoonshuishouden van de gemeente in enig jaar te vergelijken met het landelijk gemiddelde in het voorafgaande jaar en uit te drukken in een percentage.

Onderstaande tabel geeft een beeld van de ontwikkeling van de belastingcapaciteit. De belastingcapaciteit stijgt licht in 2020, maar behoudt een waarde die door de Provincie Zuid-Holland als 'neutraal' wordt beoordeeld. De belastingcapaciteit wordt alleen bij begroting en bij jaarstukken berekend. De cijfers in onderstaande tabel zijn voor het jaar 2020 dan ook gelijk aan de cijfers die in de Begroting 2020 zijn gepresenteerd. Voor een toelichting op de ontwikkeling van de belastingcapaciteit wordt verwezen naar de paragraaf Lokale heffingen, onderdeel Lokale lastendruk.

De onderlinge vergelijking van gemeentelijke tarieven verdient een aantal nuanceringen. Gemeenten kunnen binnen de geldende wet- en regelgeving verschillende bestuurlijke keuzes en afwegingen maken, bijvoorbeeld rond het voorzieningenniveau voor inwoners en de uitgaven die ze doen, gegeven de fysieke en de sociaal-economische situatie van hun gemeente. Hierbij valt te denken aan welke kosten gemeenten precies toerekenen aan een tarief, of er mogelijkheden zijn voor een alternatieve dekking van kosten en welk percentage van kostendekkendheid de tarieven moeten hebben.

Netto schuldquote

De netto schuldquote weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. Het geeft daarmee een indicatie van de mate waarin de rente en de aflossingen op de exploitatie drukken.

Onderstaande tabel geeft een beeld van de recente ontwikkeling van de netto schuldquote. De verkoopopbrengst Eneco wordt gebruikt voor het reduceren van de schuld. Als gevolg hiervan zal de netto-schuld dit jaar fors dalen.

Netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen

De netto schuldquote wordt zowel in- als exclusief doorgeleende gelden gepresenteerd. Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de door de gemeente verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldpositie.

Het kengetal wordt op dezelfde wijze berekend als de netto schuldquote, met dien verstande dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden betrokken. Een aanzienlijk deel van de opgenomen gelden is doorgeleend aan woningcorporaties en deelnemingen. Dit bedrag neemt de komende jaren wel gestaag af.

De ontwikkeling van de netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen laat een vergelijkbaar beeld zien als de ontwikkeling van de netto schuldquote.

Kasgeldlimiet

De kasgeldlimiet betreft een plafond voor de kortlopende schuld van de gemeente, met als doel een te grote gevoeligheid voor rentefluctuaties op de kortlopende schuld te voorkomen. De kasgeldlimiet is wettelijk bepaald op 8,5% van het begrotingstotaal. Indien de kortlopende schuld van een gemeente voor het derde achtereenvolgende kwartaal de kasgeldlimiet overschrijdt, dient de gemeente haar toezichthouder hiervan op de hoogte te stellen en een plan voor te leggen om het daaropvolgende kwartaal weer aan de kasgeldlimiet te voldoen.

De begrote cijfers voor 2020 wijken niet af van de cijfers die in de oorspronkelijke begroting voor 2020 zijn gepresenteerd.

Renterisiconorm

De renterisiconorm heeft als doel om toekomstige renterisico’s op de kortlopende schuld te beperken. De renterisico’s worden berekend als de som van de aflossingen en de renteherzieningen op de bestaande langlopende schuld. Er geldt een wettelijke norm. Het totale jaarlijkse renterisicobedrag mag niet groter zijn dan 20% van het begrotingstotaal. De renterisiconorm dwingt daarmee tot spreiding van de aflossingen en renteherzieningen.

De verkoopopbrengst Eneco wordt gebruikt voor schuldenreductie. Daarbij wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de ruimte die de wetgever biedt. Dit verklaart dat in 2020 nog juist aan de renterisiconorm wordt voldaan.

EMU-saldo

EU-lidstaten mogen een EMU-tekort realiseren van maximaal 3% van het bruto binnenlands product (bbp). In dit maximale tekort mogen, naast de Rijksoverheid, ook de decentrale overheden een aandeel hebben. Voor de jaren 2019-2022 is afgesproken dat de gezamenlijke ruimte voor de decentrale overheden 0,4% van het bbp bedraagt. De gezamenlijke ruimte voor de gemeenten bedraagt 0,27% van het bbp. In de septembercirculaire Gemeentefonds 2019 zijn de individuele referentiewaarden gepubliceerd, die de afzonderlijke gemeenten in 2020 als richtsnoer kunnen hanteren. De referentiewaarde voor Rotterdam bedraagt - € 132 mln.

De begroting van gemeenten wordt opgesteld conform een (gemodificeerd) stelsel van baten en lasten. Het EMU-saldo wordt echter niet berekend op basis van baten en lasten, maar op basis van ontvangsten en uitgaven. Anders dan in het stelsel van baten en lasten drukken investeringsuitgaven en aan- en verkopen in het jaar waarin de transactie wordt gedaan volledig op het EMU-saldo. Er wordt geen rekening gehouden met afschrijvingen, noch met toevoegingen aan reserves en voorzieningen. De afwijkende berekening van het EMU-saldo kan ertoe leiden dat een gemeente bij een sluitende begroting een EMU-tekort realiseert.

In 2020 lijkt onze gemeente, mede als gevolg van de verkoop van Eneco, een fors EMU-tekort te gaan realiseren. De ervaring leert dat het EMU-saldo, als gevolg van planningsoptimisme bij investeringen, bij jaarrekening altijd positiever uitvalt dan in de begroting werd aangenomen. Mocht het EMU-tekort toch hoger uitvallen dan de referentiewaarde, dan zal dit slechts consequenties kunnen hebben, indien de Europese Unie Nederland een sanctie oplegt wegens overschrijding van de EMU-normen én indien het collectieve aandeel van de gemeenten in het EMU-tekort hoger is dan 0,27% van het bbp. Dit risico wordt verwaarloosbaar klein geacht. Het is niettemin zaak om de vinger aan de pols te houden.

Kapitaallastenratio

De kapitaallastenratio wordt berekend door het totaal van rente- en afschrijvingslasten met betrekking tot schulden en investeringen af te zetten tegen de totale baten (excl. onttrekkingen aan reserves). De kapitaallastenratio zegt iets over de mate van flexibiliteit van de begroting. Zowel schulden als investeringen drukken als last op de begroting, waardoor de flexibiliteit van de begroting afneemt. Er geldt geen wettelijke of andere norm voor deze ratio. Er is op dit moment geen zinvolle signaleringswaarde voor dit kengetal te bepalen op basis van literatuur of de praktijk van andere gemeenten. Voor de beoordeling moet vooral naar de ontwikkeling in de tijd worden gekeken.

Als gevolg van de verkoop van Eneco worden in 2020 fors meer baten gerealiseerd. Dit maakt dat de kapitaallastenratio eenmalig fors daalt.

Kengetal grondexploitaties

Het kengetal grondexploitaties geeft een indicatie van het financiële risico dat de gemeente loopt in verband met zijn grondportefeuille. Het kengetal wordt berekend door de boekwaarde van de grondexploitaties af te zetten tegen de totale baten van de gemeente (excl. onttrekkingen aan reserves). De boekwaarde van de grondexploitaties is negatief, doordat de gemeente in het verleden verliezen heeft genomen op de grondexploitaties. Een negatief kengetal betekent dat er geen boekwaarde is die moet worden terugverdiend door verkoop van grond. De gemeente loopt dus beperkt risico op zijn voorraden grond.

De verkoop van Eneco heeft eenmalig invloed op de ontwikkeling van dit kengetal.