Beleid

De gemeente werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie Rotterdam, en zoals verwoord in het coalitieakkoord ‘Eén Stad’. De uitwerking van fijn wonen en leven in een wereldstad richt zich erop dat mensen in allerlei levensfasen en met verschillende inkomens en woonwensen fijn kunnen wonen, werken en verblijven in Rotterdam. Vandaag, morgen en overmorgen.

De ambities voor de toekomst zijn aangescherpt in de Omgevingsvisie Rotterdam: “De Veranderstad, werken aan een wereldstad voor iedereen” (december 2021). Daarin staat dat Rotterdam kiest voor goede groei. Groei die bijdraagt aan het welzijn van de inwoners, aan een duurzame samenleving en aan economische vooruitgang. Om richting te bepalen bij goede groei wordt gebruik gemaakt van het kompas met de perspectieven: compact, gezond, inclusief, duurzaam en productief. En om goede groei te concretiseren, worden in deze omgevingsvisie vijf hoofdkeuzes gemaakt. Belangrijke hoofdkeuzen voor het grondbeleid zijn daarbij: Verstedelijken & verbinden, Prettig leven in de delta en Schouders onder de energie- en grondstoffentransitie.

Bouwen en ontwikkelen in Rotterdam moet voor nu en voor de lange termijn. Het verlichten van de druk op de woningmarkt blijft daarbij de belangrijkste opgave, met name voor middeninkomens, studenten en ouderen.

De komende jaren wordt ingezet op het jaarlijks starten met de bouw van 3.500 tot 4.000 woningen, zowel vanuit een actieve als een faciliterende rol.

Het thema betaalbaarheid is nadrukkelijk een belangrijk aandachtspunt in deze bouwopgave. Daarnaast spelen duurzaamheid en energiezuinig een grote rol. Dit te realiseren, vraagt om flinke keuzes, maatregelen en investeringen.

De gemeente zet zich in om nieuw investerend en organiserend vermogen voor Rotterdam aan te trekken. Zodoende wil de gemeente innovatieve initiatieven stimuleren en optimaal ruimte bieden.

 

Externe ontwikkelingen

Ontwikkelingen woningbouw

Nu de beperkende maatregelen vanwege de coronapandemie achter ons liggen, hebben we te maken met nieuwe onzekerheden. De leveringsproblemen door de pandemie waren nog niet opgelost of er brak een oorlog in Oekraïne uit, die zorgt voor verdere verstoring van de wereldhandel. Dit heeft een sterke inflatie veroorzaakt, die in Europa in tientallen jaren niet is gezien. Ook hypotheekrentes hebben na een lange periode van historisch lage waarden sinds begin 2022 een zeer snelle stijging doorgemaakt. De vermindering van koopkracht leidt onder andere tot afvlakking van de woningmarkt.

Bij nieuwbouwwoningen zien we partijen nog altijd plannen maken. Echter, de investeringsbereidheid van beleggers in de huursector neemt wel af. Dit komt door onduidelijkheid over (de financiële consequenties van) nieuw rijksbeleid om de woningmarkt betaalbaar te houden. Belangrijkste problemen zijn in de nieuwbouw nog altijd tekorten aan materialen en arbeidskrachten, die tot hogere bouwkosten leiden. Dit vormt een risico voor de daadwerkelijke start bouw, met name in de betaalbare segmenten.

In 2022 is gestart met de bouw van ruim 3.000 woningen, waarvan 10% in het sociale segment, 27% in het middensegment, 27% in het hoger segment en 24% in het topsegment. Voor 12% van de woningen is het prijsniveau nog niet bekend.  

Niet alleen marktpartijen hebben last van krapte op de arbeidsmarkt. Ook de beschikbare capaciteit vanuit de gemeente staat onder druk en is niet makkelijk aan te vullen. De krapte op de arbeidsmarkt vraagt om stedelijke prioritering en een continue planning. Het uitgangspunt daarbij is een langjarige bouwstroom, met op korte termijn beperkte mogelijkheden voor nieuwe initiatieven. Waar mogelijk grijpt de gemeente kansen aan om bestaande regelgeving te versimpelen en efficiënter te werken.

De komende periode ligt de focus op het structureel en in hoog tempo uitwerken en (doen) realiseren van voldoende woningen. Daarbij is ook nadrukkelijk aandacht voor het langjarig borgen van de betaalbaarheid.

Zie ook de toelichting op de voortgang van het programma Stedelijke Ontwikkeling voor de ontwikkelingen woningbouw.

 

Ontwikkelingen werklocaties

Door de corona-crisis zijn vraagtekens ontstaan over de aard en omvang van de behoefte aan (ver)nieuwbouw van commercieel vastgoed in Rotterdam in de komende jaren.

Sectoren die versneld worden in hun groei zijn (stedelijke) distributie en ICT. Met name voor de distributie geldt een omvangrijke ruimteclaim die ook specifieke locatiekwaliteiten vergt (met name ontsluiting). Echter sectoren zoals de detailhandel (met name non-food winkels), groothandel en leisure (inclusief hotels) zijn fors geraakt. Vastgoedinvesteerders richten zich op A-locaties (met name binnenstad) en groeiers, maar merken ook dat bijvoorbeeld de banken voorzichtiger zijn en zich terughoudend opstellen. Ook bij economische krimp blijft er vraag naar kwalitatieve verbetering (onder andere verduurzaming) en zijn er bedrijven die zich aan de malaise weten te onttrekken. Het gaat daarom in de komende jaren onverminderd om vervanging en/of herontwikkeling van verouderd vastgoed en om compensatie bij transformaties.

Het planaanbod is de komende jaren ruim voor de meeste sectoren (kantoren, winkels en hotels). Maar bij met name logistiek en industrieel (bijvoorbeeld circulaire en maakbedrijven) vastgoed blijft het planaanbod fors onder de verwachte marktvraag. De uitbreidings- en vervangingsvraag naar kleinschalig vastgoed kan wellicht deels worden opgelost in bestaand vastgoed (bijvoorbeeld incourante winkels) maar hier is en blijft concurrentie met woningbouw die meer en zekerder rendement oplevert. Om een inclusieve en innovatieve economie te realiseren is behoud en vernieuwing van kleinschalige bedrijfshuisvesting in woongebieden cruciaal. Het keren van deze trend is een opgave voor de komende jaren en dit geldt ook op regionaal niveau omdat hier ook schaarste is ontstaan. In 2023 start in Rotterdam het actieplan Bedrijfsruimte om de collegetarget (saldo-neutrale voorraad in de periode 2022-2026) te kunnen realiseren.

Voor de concurrentiepositie van Rotterdam op langere termijn is het een voorwaarde dat A-kwaliteit vastgoed op A-locaties, op korte termijn, beschikbaar is en komt. De ontwikkeling van mixed-use gebouwen op concentratielocaties (nabij hoogwaardig openbaar vervoer) kan en moet hier voor de kantorensector ook in de komende jaren in voorzien. Uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen blijkt dat de voorraad kantoren jaarlijks krimpt en de transformatie van verouderde kantoren naar wonen zet fors door. Van 2019 tot 2022 is 230.000 m2 kantoorruimte getransformeerd. Er is inmiddels ook nieuwbouw in ontwikkeling in het centrum. Veelal gaat het om het upgraden van bestaande kantoorgebouwen. Hoewel de corona-crisis tot vertraging heeft geleid bij projecten, zal eind 2023 ruim 20.000 m2 kantoor in Air Offices (voormalig Hudson Bay pand) worden opgeleverd.

In de retailsector is per saldo geen ruimte voor uitbreiding op stedelijk niveau, maar er geldt wel dat de ontwikkeling van de binnenstad op Zuid in combinatie met de uitbreiding van de woningbouw tot beperkte uitbreiding op nieuwe concentratielocaties (met name Rijnhavenkwartier en Feyenoord City) kan leiden. Voor de overige gebieden is de focus gericht op het verbreden van de functiemix in de vitale kerngebieden. Winkels en andere voorzieningen kunnen elkaar versterken en hierdoor kan de functiemix leegstand voorkomen en de aantrekkelijkheid van gebieden een nieuwe impuls geven.

Wijze van uitvoering grondbeleid

De gemeente hanteert sinds 2013 de ‘normatief residuele methode’ voor het tot stand komen van grondprijzen. Hierbij wordt op basis van kengetallen bepaald welk aandeel (grondquote) de grond heeft in de stichtingskosten van het te realiseren vastgoed.

Daarnaast zet de gemeente zich in voor de marktbenadering en aantrekking van investerend vermogen. Specifieke beleidsdoelstellingen vragen om een gerichte aanpak in programma’s, zoals het actieplan Middenkoop. Om versnelling in de woningbouwopgave mogelijk te maken wordt het grondbeleid voortdurend vernieuwd en waar mogelijk verruimd of aangescherpt.
Ook in 2023 zal het grondbeleid verder worden herzien, vernieuwd, verruimd en aangescherpt. Hierbij worden de (externe) ontwikkelingen, zoals de omgevingswet/omgevingsvisie en het Didam-arrest, nauwlettend gevolgd zodat wordt geborgd dat het grondbeleid naadloos aansluit en blijft aansluiten bij deze ontwikkelingen.

Het ruimtelijk economisch perspectief, de gemeentelijke rolopvatting en de gewenste sturing op gebiedsontwikkelingen met behulp van het  grondinstrumentarium, hebben gevolgen voor de wijze waarop en het tempo waarin gebiedsontwikkelingen tot uitvoering komen. Gebiedsontwikkelingen zijn  steeds complexer. Dat komt onder andere door de betrokkenheid van meerdere partijen en het bouwen in de bestaande leefomgeving.

De complexiteit van gebiedsontwikkelingen dwingt de gemeente scherp te zijn op de wijze waarop zij haar schaarse mensen en middelen inzet. De inzet van actief grondbeleid (grondexploitaties) biedt de meeste mogelijkheden om te sturen op de gebiedsontwikkeling. Een andere mogelijkheid is samenwerking met partners aan te gaan, maar er zijn ook veel situaties waarin de gemeente een ontwikkeling alleen faciliteert.

Op basis van actuele marktanalyses en van gemeentelijke ambities, bijvoorbeeld om een aantrekkelijke doelgroep in de gemeente te kunnen huisvesten, stelt de gemeente de eigen lopende grondexploitaties bij op project- en portefeuilleniveau. Voor het ondervangen van projectspecifieke risico’s bevat een aantal grondexploitaties een post 'onvoorzien’. Projectoverstijgende risico's, zoals macro-economische effecten en marktontwikkelingen, hebben hun weerslag op het benodigde weerstandsvermogen voor de gemeentelijke begroting.

Voor het inzicht op portefeuilleniveau wordt de gemeenteraad jaarlijks de Markt-, Grond- en Vastgoedrapportage Rotterdam (MGVR) aangeboden. Voor de MGVR onderzoekt de gemeente de trends en marktontwikkelingen bij woningbouw, werklocaties en maatschappelijke voorzieningen. De analyse van deze ontwikkelingen leidt tot een uiteenzetting van risico’s en kansen voor het planaanbod in Rotterdam en een raming van het benodigde weerstandsvermogen.

Resultaten totale grondexploitatie

Overzicht grondexploitatieportefeuille

Grondexploitaties worden in principe alleen naar uitvoering gebracht als deze minimaal financieel neutraal kunnen worden uitgevoerd. Wel kan daarvoor een bijdrage uit gemeentelijke middelen nodig zijn, zoals een bijdrage uit een bestemmingsreserve. In 2022 is gestart met de uitvoering van de grondexploitaties  Feyenoord City, Carnisse Eiland, Insulindestraat en Tamboer II West. Rekening houdend met het afsluiten van de afgeronde grondexploitaties 2e Carnissestraat, Hillesluis en Zuidelijke Tuinsteden komt het aantal actieve grondexploitaties uit op 76 (ultimo 2021 waren dat er 75).

De gemeentelijke grondexploitatieportefeuille bevat in totaal 10.833 nog te realiseren woningen, 163.374 m² bvo (bruto vloeroppervlak) kantoren, 149.863 m² bedrijven en 8.303 m² bvo winkels in de periode 2023-2040.

 

Financieel resultaat

De projectadministratie van de grondexploitaties bevat enerzijds de gerealiseerde kosten en opbrengsten en anderzijds de begroting van nog te maken kosten en voorziene opbrengsten. De gemeente maakt alle posten contant. Gesaldeerd ontstaat daardoor de netto contante waarde (NCW) van het project.

Voor een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille zijn verschillende externe factoren van invloed. Door de economische  ontwikkelingen kan sprake zijn van prijsdalingen of -stijgingen. In de grondexploitatie rekent de gemeente daarom met langjarige gemiddelde parameters voor kosten- en opbrengstenstijgingen en voor renteontwikkelingen. Een verandering van de langjarige parameters kan grote invloed hebben op de uitkomst van de NCW-berekening.

De lange termijn parameters die worden gehanteerd voor de periode 2023 t/m 2032 zijn:

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) schrijft de berekeningswijze voor voor het aan de grondexploitaties toe te rekenen rentepercentage. Langjarig bedraagt dit percentage voor Rotterdam 0,8%.

Voor 2022 is een nacalculatie op het rentepercentage uitgevoerd. Dit heeft geleid tot een rentepercentage van 0,62% voor 2022.

Daarnaast voert de gemeente jaarlijks een analyse uit om te bepalen of een aanpassing nodig is voor de langjarige indexparameters. Op basis van de analyse komt het percentage voor de opbrengstenstijging meerjarig op 1% uit (met uitzondering van een stijging van 0% in 2023 en 2024). Vanaf 2033 staat de opbrengstenstijging op 0%. Dit is een beheersmaatregel die voortkomt uit het BBV in relatie tot de 10-jaars termijn van de grondexploitaties. Hiermee is duidelijk dat de opbrengstparameter voor de korte termijn meebeweegt met de marktontwikkelingen en voor de lange termijn geleidelijk richting de vastgestelde 0% gaat. Het percentage voor de kostenstijging komt meerjarig op 2% uit (met uitzondering van een stijging van 5% in 2023 en 2024).

 

Raming nog te maken kosten en opbrengsten

De ramingen van de nog te maken kosten en te realiseren opbrengsten in de grondexploitaties zijn gebaseerd op de inzichten ultimo 2022 en de daarbij behorende inschatting van de uitgangspunten, de parameters en de risico’s. Uiteraard is deze inschatting omgeven door onzekerheden en wordt deze periodiek herzien, waarbij de waardering in het komende jaar zowel positief als negatief kan uitvallen.

Afhankelijk van de marktomstandigheden zijn er onzekerheden voor de geraamde afzetmogelijkheden voor woning- en werklocaties en voor de mogelijke uitkomsten daarvan.

De stijging van de toekomstige kosten en opbrengsten wordt met name veroorzaakt door de vier grondexploitaties die in 2022 in uitvoering zijn gegaan (Feyenoord City, Carnisse Eiland, Insulindestraat 240-248 en Tamboer II West).

 

Voor project specifieke risico’s die zich in een grondexploitatie kunnen voordoen, wordt in de grondexploitatiebegroting een bedrag ‘onzekerheidsreserve’ opgenomen. Het totaal van de in de individuele grondexploitaties opgenomen onzekerheidsreserves (als onderdeel van de overige kosten) bedraagt ultimo 2022 € 59,2 mln (ultimo 2021: € 49,2 mln). Dit bedrag komt voort uit een simulatie van voor ieder individueel project geïnventariseerde kansen en risico’s die gedurende de looptijd van het betreffende project kunnen voor komen. Als geen rekening gehouden zou worden met kansen, zou dit bedrag hoger worden.

Het verwachte eindresultaat op NCW van alle projecten (positieve en negatieve resultaten) bedraagt € 7,9 mln (ultimo 2021: € 98,2 mln). Het verwachte eindresultaat op eindwaarde (EW) van alle projecten (positieve en negatieve resultaten) bedraagt € 15,7 mln (ultimo 2021: € 122,4 mln).

Het verwachte eindresultaat is gedaald ten opzichte van vorig jaar (2021) vanwege onder andere de hogere bouwkosten en de afvlakking van de woningmarkt. Zo kwam de kostenstijging 2021 (naar prijspeil 1-1-2022) met terugwerkende kracht uit op 11,3% in plaats van de destijds opgenomen 3,0% en bedraagt de kostenstijging 2022 (naar prijspeil 1-1-2023) 12,0%.

Resultaatneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   • Tussentijdse winstnemingen
   • Terugdraaien van in eerdere jaren genomen winsten
   • Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutaties op de voorzieningen
3. Verliesnemingen

 

Ad 1 Winstnemingen

De berekeningswijze voor tussentijdse winstnemingen wordt voorgeschreven door het BBV en is gebaseerd op de financiële voortgang van het project in relatie tot het verwachte (positieve) resultaat. In overleg met de accountant is een berekeningswijze tot stand gekomen die voldoet aan de BBV-vereisten en die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naarmate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, worden de onzekerheden groter. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. Conform de gehanteerde systematiek zijn de project-specifieke risico’s verwerkt in de onzekerheidsreserves met als gevolg een drukkend effect op de tussentijdse winstnemingen.

Reeds gerealiseerde winsten worden teruggenomen als de totale winst op basis van de huidige inzichten kleiner is dan de reeds gerealiseerde winst. In de systematiek wordt hier rekening mee gehouden. De basis voor de winstberekening is de eindwaarde.

Bij het afsluiten van een grondexploitatie met een positief saldo wordt het volledige saldo als resultaat genomen.

In 2022 is op de grondexploitaties € 14,8 mln winst genomen (tussentijdse winst en terug gedraaide winst van in eerdere jaren genomen winsten).

 

Ad 2 Voorziening verliesgevende grondexploitaties

In geval van een negatief NCW-saldo gedurende de looptijd van een project treft de gemeente bij de jaarafsluiting een (verlies)voorziening ter grootte van het negatieve saldo.

Het saldo van een project kan fluctueren gedurende de looptijd. Bij de jaarafsluiting wordt per project bepaald of de benodigde voorziening hoger of lager is dan de bij de vorige jaarrekening getroffen voorziening. Als de benodigde voorziening hoger is, vindt een toevoeging aan de voorziening plaats ter grootte van het verschil. Als de benodigde voorziening lager is, vindt een vrijval plaats ter grootte van het verschil.

De verliesvoorziening ultimo 2022 bedraagt € 123,1 mln op contante waarde (ultimo 2021: € 75,9 mln). Op eindwaarde bedraagt de verliesvoorziening € 142,1 mln (ultimo 2021: € 85,5 mln). Per saldo is de verliesvoorziening toegenomen met € 47,2 mln. Deze toename komt voor € 36,0 mln ten laste van de algemene middelen en € 11,2 mln wordt gedekt vanuit bestemmingsreserve en toegerekende rente.

 

Ad 3 Verliesnemingen

Verliesnemingen boekt de gemeente in principe alleen bij het afsluiten van een grondexploitatie met een negatief saldo.

In 2022 is op de grondexploitaties € 5,0 mln verlies genomen. Hier staat voor een bedrag van € 3,2 mln aan vrijval van de verliesvoorziening tegenover.

 

Het negatieve saldo van de resultaatnemingen van € 26,3 mln op de grondexploitatieportefeuille en het positieve resultaat van € 0,5 mln op de resterende ruimtelijke plannen brengt de gemeente ten laste van de algemene middelen.

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille bedraagt eind 2022 € 130,9 mln (ultimo 2021 bedroeg dit € 174,0 mln). Dit is de som van alle verwachte positieve projectresultaten (NCW) van de grondexploitaties in uitvoering (voor de projecten met een negatief saldo wordt een voorziening getroffen).

Het verdienvermogen van de grondexploitaties in uitvoering is ten opzichte van 2021 afgenomen met € 43,1 mln. Deze afname (per saldo) komt door:

• Een verslechtering van € 28,3 mln door aanpassingen in de grondexploitaties met een positief saldo. Dit als gevolg van het herzien van grondexploitaties, het in uitvoering nemen van grondexploitaties en aanpassingen van parameters, opbrengstenramingen en kostenramingen.
• Een verslechtering van € 14,8 mln door winstnemingen in 2022. In 2022 zijn conform de spelregels tussentijdse winstnemingen (€ 18,2 mln) op de  grondexploitaties geboekt, zijn in het verleden genomen winsten (- € 3,6 mln) teruggedraaid en is bij het afsluiten van grondexploitaties € 0,2 mln winst genomen.

 

Het totaal van het verdienvermogen wordt voor 30% bepaald door de (verwachte) resultaten van de uitbreidingslocaties Nesselande en Park Zestienhoven. De binnenstedelijke locaties dragen beperkt bij aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille. Uitzonderingen hierop zijn de ontwikkelingen Katendrecht, Parkstad, Nieuw Kralingen en Kop van Zuid (door in het verleden genomen verliezen).
Binnenstedelijke (her)ontwikkeling is complexer en risicovoller dan de ontwikkeling van uitleggebieden. De kosten voor verwerving zijn bijvoorbeeld hoger en vaak is de grond vervuild. Hoewel dergelijke projecten voor de ruimtelijke ontwikkeling wenselijk zijn, zijn ze zonder de inzet van eigen middelen doorgaans financieel niet haalbaar als ze traditioneel ontwikkeld worden. Daarom zoekt de gemeente naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Omdat er nauwelijks grondexploitaties met een (groot) positief saldo aan de portefeuille worden toegevoegd en het aantal grondexploitaties vrij stabiel is, zal het verdienvermogen de komende jaren meer onder druk komen te staan.

Het verdienvermogen tegen eindwaarde bedraagt € 157,7 mln (ultimo 2021: 207,7 mln).

Reserves grondzaken

Afgezien van de onzekerheidsreserve voor projectspecifieke risico’s (zie hierboven), wordt voor de project overstijgende risico’s de benodigde weerstandscapaciteit voor de grondexploitatieportefeuille berekend. De weerstandscapaciteit is onderdeel van het weerstandsvermogen van de gemeente Rotterdam. Dit is in lijn met het beleidskader Weerstandsvermogen en Risicobeheersing zoals die door de gemeenteraad is vastgesteld op 10 november 2022.

Voor de bepaling van de weerstandscapaciteit wordt met een risicoanalyse voor verschillende scenario’s het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. Bij de jaarstukken wordt de benodigde weerstandscapaciteit niet opnieuw berekend. Wel is opgenomen dat het risico ten aanzien van de grondexploitaties zich in 2022 heeft voorgedaan.

Het resultaat op grondexploitaties over 2022 bedroeg € 25,8 mln negatief. In de laatste begroting stond dit nog op nul. De ontwikkeling van het resultaat op de grondexploitatieportefeuille is in grote mate afhankelijk van de marktontwikkelingen. De resultaatnemingen zijn onder andere afhankelijk van macro-economische ontwikkelingen zoals de sterke stijging van de bouwkosten en rentetarieven. De stijgende hypotheekrente die in het voorjaar van 2022 is ingezet heeft een belangrijk aandeel in een minder harde stijging van prijzen van de bestaande bouw. Doordat de verkoopprijs van bouwgrond residueel (opbrengsten van de bouwgrond minus de kosten van de bouwgrond) bepaald wordt is het resultaat van de grondexploitaties flink onder druk komen te staan. Dit heeft geleid tot dit negatief resultaat.