Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is de wetgeving die de gemeente voorschrijft op welke wijze zij zich financieel moet verantwoorden. De BBV is continu in ontwikkeling. Vanuit het taakveld wordt de BBV nauwlettend gevolgd en worden wijzigingen die het grondbeleid en/of de grondexploitaties raken in de werkprocessen toegepast.
De Hoge Raad heeft op 26 november 2021 in een arrest geoordeeld dat overheden die een onroerende zaak willen verkopen, in beginsel gelegenheid moeten bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen (Didam-arrest). Dit houdt in dat het overheidslichaam de koper moet selecteren aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria en hierover vooraf informatie bekend moet maken. De lopende grondtransacties worden getoetst aan de hand van het arrest, beoordeeld en waar nodig vinden procesmatige maatregelen plaats. Ook wordt gewerkt aan het bijstellen van selectiecriteria en het herijken en aanpassen van procedures.
In 2021 zijn diverse voorbereidingsprojecten gestart ten behoeve van toekomstige grondexploitaties waarmee een bijdrage wordt geleverd aan de groei van de stad. Voorbeelden hiervan zijn de voorbereidingsprojecten Parkhaven, Cultuurcampus en Piekstraat. Het aantal onderhanden voorbereidingsprojecten komt daarmee op 14.
In 2021 heeft in aanloop naar het nieuwe grondbeleid de actualisatie van de sociale grondprijzen plaats gevonden. De doelstelling is om in 2022 het grondbeleid te completeren met de nu nog onder handen zijnde deeluitwerkingen en actualisaties van het grond(prijs)beleid 2013.
In 2021 zijn ondanks de krapte op de arbeidsmarkt vele nieuwe medewerkers aangetrokken, zowel junioren als ervaren medewerkers. Er is veel aandacht besteed aan het inwerken van deze nieuwe medewerkers.
Bijdragen bouwopgave van 18.000 woningen
We hebben bijgedragen aan de groei van de stad door de inzet op de bouwopgave.
Via de eigen grondexploitaties is actief gestuurd op de realisatie van nieuwbouw, onder andere in Nesselande, Park16Hoven en Hoogvliet.
Tezamen met door marktpartijen geïnitieerde particuliere ontwikkelingen heeft dit bijgedragen aan de bouwopgave in Rotterdam.
Vertalen van gemeentelijke ambities naar grondexploitaties
De gemeentelijke beleidsdoelstellingen zijn en worden meegenomen in de realisatie van de opgave in de grondexploitaties. Wijzigingen in beleidsdoelstellingen kunnen een financieel effect hebben op de grondexploitaties.
Risicobeheersing
Risicobeheersing vindt plaats tijdens de planvorming en uitvoering van gebiedsontwikkelingen door optimalisatie en bijsturing.
Actief investeren
We hebben de markt uitgedaagd tot het investeren in en realiseren van nieuwe ontwikkelingen in de stad. In 2021 zijn diverse bouwprojecten tot ontwikkeling gekomen en daarmee worden steeds meer gemeentelijke vast- en grondposities bebouwd of herontwikkeld.
Inzetten op gemeentelijke prioriteiten
We zetten de gemeentelijke investeringen actief in op de gemeentelijke prioriteiten (energietransitie, nieuwe economie en groei van de stad) en op de hoofdkeuzen uit de omgevingsvisie (prettig leven in de delta, verstedelijken en verbinden, vitale wijken, schouders onder de energie- en grondstoffentransitie, vernieuwen verdienvermogen).
Vraag en aanbod of elkaar afgestemd houden
We houden het aanbod van gebiedsontwikkelingen afgestemd op de vraag vanuit inwoners en vanuit mogelijkheden vanuit de markt (kwalitatief en kwantitatief). Het voeren van actief grondbeleid brengt kansen, maar ook financiële risico’s met zich mee. Om de risico’s te beperken én om tijdig aanpassingen in het programma door te kunnen voeren, wordt meerdere keren per jaar een analyse gemaakt van de ontwikkelingen op de woningmarkt en die van de werklocaties (bedrijventerreinen en kantoren). De analyse richt zich op de kwantiteit van de verwachte afzet (bv het aantal te verkopen nieuwbouwwoningen) en de kwaliteit daarvan (afwerkingsniveau, grootte van de woning etc.). Deze gegevens worden vergeleken met het programma dat in de grondexploitaties is voorzien (het aanbod). Bij afwijkingen wordt het aanbod hierop afgestemd.
Sturen op balans maatschappelijk en financieel resultaat
We sturen op een voor de gemeente zo gunstig mogelijke balans tussen maatschappelijke opbrengsten en financieel resultaat. Binnen gemeentelijke grondexploitaties valt hier beter op te sturen dan bij een particuliere ontwikkeling. Het bijbehorende ontwikkelproces van de bouwgrond is een voortdurende zoektocht naar een goede balans tussen (onder meer) opbrengsten en kosten.
Ontwikkelen van maatschappelijk wenselijke locaties
We hebben locaties ontwikkeld die, vanwege het ontbreken van winstgevendheid of maatschappelijk karakter, niet door de markt worden ontwikkeld. Sommige ontwikkelingen leveren geen winst op, maar zijn om bijvoorbeeld maatschappelijke redenen heel wenselijk. In dergelijke gevallen hebben we gezocht naar financiële middelen (intern en extern) om de ontwikkeling mogelijk te maken. Dit wordt onder andere gedaan bij de grondexploitaties binnen het programma Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ).
Jaarlijkse actualisatie grondexploitaties
De projectadministratie van de grondexploitaties bevat enerzijds de gerealiseerde kosten en opbrengsten en anderzijds de begroting van de nog te maken kosten en voorziene opbrengsten. Gesaldeerd ontstaat, na het contant maken, het netto contante waarde-saldo (NCW) van het project.
Als daar aanleiding voor was, hebben we gedurende het jaar begrote posten geactualiseerd. Per peildatum 1 november 2021 zijn alle posten in de grondexploitaties voorzien van actuele onderbouwingen. Deze zijn gebruikt voor de waardering bij de jaarrekening.
| Overzicht van baten en lasten Grondexploitatie (niet-bedrijventerreinen) | Oorspronkelijke begroting 2021 | Bijgestelde begroting 2021 | Realisatie 2021 | Afwijking | |
|---|---|---|---|---|---|
| Baten exclusief reserves | 81.557 | 101.260 | 81.635 | -19.625 |
|
| Bijdragen rijk en medeoverheden | 3.208 | 3.830 | 5.168 | 1.337 | |
| Overige opbrengsten derden | 75.744 | 98.693 | 63.595 | -35.097 | |
| Overige baten | 2.605 | -1.263 | 12.872 | 14.135 | |
| Lasten exclusief reserves | 68.545 | 77.304 | 66.088 | -11.216 |
|
| Apparaatslasten | 7.272 | 9.912 | 9.205 | -707 | |
| Inhuur | 1.032 | 3.635 | 2.614 | -1.020 | |
| Overige apparaatslasten | 108 | 103 | 106 | 3 | |
| Personeel | 6.131 | 6.174 | 6.484 | 310 | |
| Intern resultaat | 12.708 | 20.879 | 19.500 | -1.379 | |
| Intern resultaat | 12.708 | 20.879 | 19.500 | -1.379 | |
| Programmalasten | 48.564 | 46.512 | 37.383 | -9.130 | |
| Inkopen en uitbestede werkzaamheden | 50.271 | 47.911 | 37.938 | -9.973 | |
| Kapitaallasten | -1.707 | -1.399 | -1.110 | 290 | |
| Overige programmalasten | 0 | 0 | 554 | 554 | |
| Subsidies en inkomensoverdrachten | 0 | 0 | 0 | 0 | |
| Saldo voor vpb en reserveringen | 13.013 | 23.956 | 15.546 | -8.409 | |
| Saldo voor reserveringen | 13.013 | 23.956 | 15.546 | -8.409 | |
| Reserves | 103 | 9.009 | 13.820 | 4.812 |
|
| Onttrekking reserves | 103 | 9.009 | 13.820 | 4.812 | |
| Toevoeging reserves | 0 | 0 | 0 | 0 | |
| Vrijval reserves | 0 | 0 | 0 | 0 | |
| Saldo | 13.116 | 32.964 | 29.366 | -3.598 |
| Overzicht afwijkingen taakveld | Afwijking baten | Afwijking lasten | Afwijking reserves | Afwijking saldo |
|---|---|---|---|---|
| 1. Baten en lasten grondexploitaties en projecten voor derden | -12.078 | -12.078 | 0 | 0 |
| 2. Resultaatnemingen | -7.584 | 0 | 0 | -7.584 |
| 3. Overige effecten | 37 | 862 | 0 | -826 |
| 4. Bestemmingsreserve Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) | 0 | 0 | 11.800 | 11.800 |
| 5. Bestemmingsreserve Gebiedsontwikkeling | 0 | 0 | 51 | 52 |
| 6. Bestemmingsreserve Stimulering Bouwproductie | 0 | 0 | -5.345 | -5.345 |
| 7. Bestemmingsreserve Middensegment Huur | 0 | 0 | -1.695 | -1.695 |
| Totaal afwijkingen | -19.625 | -11.216 | 4.812 | -3.598 |
1. Baten en lasten grondexploitaties en projecten voor derden
De gerealiseerde baten en lasten op de grondexploitaties en de projecten voor derden zijn lager dan begroot. De oorzaak hiervan is drieledig. Ten eerste is het een keuze om in de grondexploitatieportefeuille rekening te houden met overprogrammering (circa 30%). Deze overprogrammering (hogere raming) vertaalt zich in een verhoudingsgewijze even grote verhoging van de investeringen (lasten) als van de desinvesteringen (baten). Voor het resultaat op het product is deze afwijking ten opzichte van de begroting saldoneutraal, omdat de niet gerealiseerde baten en lasten doorschuiven naar de daaropvolgende jaren. Op portefeuilleniveau wordt getracht deze budgetovermaat binnen de grondexploitaties te beperken, maar de overmaat is nooit helemaal te voorkomen.
Een tweede oorzaak ligt in de wijze waarop in de begroting keuzes rondom budgetsturing zijn gemaakt. De werkwijze van budgetsturing vereist dat voor een aangegane verplichting (bijv. een aanbesteding) het volledige budget beschikbaar is, ook als de besteding over meerdere jaren is verspreid. De last moet dan dus feitelijk in het lopende boekjaar worden begroot terwijl de realisatie (deels) pas in latere jaren plaatsvindt.
Ten derde worden de interne en overige verrekeningen volledig onder de lasten gepresenteerd. Ook als de verrekening een baat betreft. Omdat in de grondexploitaties deze verrekeningen als baten worden gezien, levert de afwijking tussen begroting en realisatie een hoger verschil aan zowel de baten- als aan de lastenkant op.
2. Resultaatnemingen
De resultaatnemingen zijn op te delen in winstnemingen, verliesnemingen en mutaties in de verliesvoorziening. Het verschil tussen de begrote en gerealiseerde resultaatnemingen bedraagt € 7,5 mln. Een deel van dit resultaat leidt tot mutaties in bestemmingsreserves, omdat in diverse gevallen de te treffen verliesvoorziening afgedekt wordt met middelen uit de reserves. Rekening houdend met deze mutaties bedraagt het verschil uiteindelijk € 2,8 mln. In onderstaande tabel wordt per type resultaatneming het verschil tussen begroting en realisatie gepresenteerd, zowel exclusief als inclusief de mutaties in de reserves. De subonderdelen worden niet allemaal afzonderlijk begroot.
De totale resultaatneming van € 30,2 mln is € 2,8 mln lager dan begroot. Wel is de oorspronkelijke begroting van € 12 mln ruimschoots gehaald. De resultaatnemingen kunnen fluctueren in de loop van de tijd.
Voor de grondexploitaties met een verwacht verlies (negatieve netto contante waarde) wordt een verliesvoorziening getroffen. Indien middelen beschikbaar zijn in bestemmingsreserves mogen deze niet direct als baat worden toegerekend aan de grondexploitaties om het verwachte verlies binnen het project (deels) te compenseren.
De middelen in de bestemmingsreserves kunnen wel worden ingezet ter dekking van de te treffen verliesvoorziening. In 2021 is per saldo € 4,6 mln meer toegevoegd aan de verliesvoorziening grondexploitaties dan begroot.
De inzet van reserves is € 4,8 mln hoger dan begroot. Twee effecten spelen hierbij een rol, te weten:
Ontwikkeling verliesvoorziening 2021
Begin 2021 was de stand van de voorziening € 63,3 mln In 2021 is per saldo € 12,2 mln toegevoegd aan de voorziening waarmee de stand van de verliesvoorziening eind 2021 € 75,5 mln bedraagt. De mutaties betreffen toevoegingen voor o.a. de grondexploitaties Urkersingel (€ 11,8 mln), Herstructurering Oudeland (€ 0,6 mln), Groningerstraat (€ 0,9 mln), De Machinist (€ 0,6 mln), Maasranden (€ 0,7 mln) en vrijval voor o.a. de grondexploitatie Tweebosbuurt (€ 2 mln).
De dotaties in eerdere jaren aan de verliesvoorziening voor de grondexploitatie Tweebosbuurt zijn gefinancierd uit de reserve NPRZ. In het kader van o.a. de cofinanciering wordt bij de jaarrekening 2021 daarom een voorstel resultaatbestemming gedaan om het verwachte € 2,0 mln lagere verlies Tweebosbuurt weer toe te voegen aan de reserve NPRZ.
3. Overige effecten
Het nadeel (€ 900) wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door een lagere dekking van uren. Dit komt vooral door een lagere productiviteit. Dit wordt met name veroorzaakt doordat er veel nieuwe medewerkers zijn aangenomen die ingewerkt moesten worden en meer vraag naar beleidsontwikkeling.
4. Bestemmingsreserve Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ)
De onttrekking is hoger uitgevallen dan begroot (€ 11,8 mln). In het vierde kwartaal van 2021 is de herziene grondexploitatie Urkersingel voorgelegd aan de gemeenteraad en is goedkeuring gegeven aan de onttrekking van € 11,8 mln aan de reserve NPRZ ten behoeve van het hogere verwachte tekort op de grondexploitatie.
5. Bestemmingsreserve Gebiedsontwikkeling (GO)
De onttrekking is € 51 hoger uitgevallen dan begroot. Dit betreft met name de projecten Buitenruimte RCD, Maasranden en Jaffa. De uitvoering verloopt volgens verwachting, maar de uitgaven (en inkomsten) komen niet volledig overeen met de geraamde fasering in jaarschijven.
6. Bestemmingsreserve Stimulering Bouwproductie
Het verloop van de aanwending van deze reserve, en dan met name de verdeling over de jaarschijven, is moeilijk op voorhand te voorspellen. Voorzichtigheidshalve is daarom het volledige bedrag van € 5,6 mln in de reserve als onttrekking begroot. De onttrekking is € 5,3 mln lager uitgevallen dan begroot. In 2021 zijn een tweetal projecten in aanmerking gekomen om uit deze reserve gefinancierd te worden te weten De Toermalijn en Maasranden (totaal € 0,5 mln). Het restant van de reserve zal in 2022 en verder ingezet worden.
7. Bestemmingsreserve Middensegment Huur
Het verloop van de aanwending van deze reserve, en dan met name de verdeling over de jaarschijven, is moeilijk op voorhand te voorspellen. De begrote onttrekking in 2021 bedraagt € 1,7 mln. Echter heeft er geen onttrekking plaatsgevonden aan deze reserve. Het restant van de reserve zal in 2022 en verder ingezet worden.
Bij actief grondbeleid initieert de gemeente een ruimtelijke ontwikkeling door de verwerving van gronden, sloop van panden en eventuele sanering. Na bouwrijp maken wordt de grond verkocht aan een ontwikkelende partij. Na de realisatie van de gebiedsontwikkeling wordt het openbaar gebied aangelegd door de gemeente. Grondexploitaties zijn de financiële weergave van gebiedsontwikkelingen.