Beleid

De gemeente werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de Stadsvisie 2030 (daterend uit 2007) en bekrachtigd in het kader "Stedelijke Ontwikkeling, Prospectus van de Stad" (2013) en zoals verwoord in het coalitieakkoord. De uitwerking van fijn wonen en leven in een wereldstad richt zich erop dat mensen in allerlei levensfasen en met verschillende inkomens en woonwensen fijn kunnen wonen in Rotterdam. Vandaag, morgen en overmorgen.

Deze ambities worden bekrachtigd met de "Verkenning Omgevingsvisie” (2019) waarin de perspectieven circulair, compact, gezond, inclusief en productief als grootste aandachtspunten voor de komende jaren centraal staan. Bouwen en ontwikkelen in Rotterdam moet voor nu en voor de lange termijn. Deze collegeperiode zet het college hier ambitieus op in met de start van de bouw van 18.000 nieuwe woningen, zowel in het sociale en midden- als het hoge en topsegment. Daarbij spelen duurzaamheid, energiezuinig en een betere luchtkwaliteit een grote rol.

De gemeente zet zich in om nieuw investerend en organiserend vermogen voor Rotterdam aan te trekken. Zodoende wil de gemeente innovatieve initiatieven stimuleren en optimaal ruimte bieden.

Externe ontwikkelingen

BBV-aspecten

In 2019 is door de commissie BBV (Besluit begroting en verantwoording) de notitie “Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)” uitgebracht. Deze notitie bevat verduidelijkte stellige uitspraken en nieuwe aanbevelingen. Op basis van deze aangepaste regelgeving is de gemeentelijke werkwijze voor tussentijdse winstnemingen en de presentatie van de voorziening verliesgevende grondexploitaties op de balans herzien.
De gemeente speelt in op de veranderingen in het BBV en zorgt ervoor dat continu wordt voldaan aan de regels van het BBV.

 

PAS en PFAS

Programma aanpak stikstof (PAS) en PFAS worden vaak samen genoemd, omdat beiden tot vertraging in de bouw kunnen leiden.

In 2019 zijn (indicatieve) berekeningen uitgevoerd om een indicatie te krijgen van de impact van PAS. Voor het grootste deel van woningbouwprojecten geldt dat de geplande woningen uitgevoerd kunnen worden zonder dat hinder wordt ondervonden van het vervallen van de PAS. Voor ongeveer 20% van de woningbouwprojecten zijn specifieke berekeningen nodig vanwege de aard of locatie. De verwachting is dat een belangrijk deel van deze projecten alsnog doorgang kunnen vinden als de project-specifieke berekeningen zijn uitgevoerd.

Sinds 8 juli 2019 is een tijdelijk handelingskader vastgesteld door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat dat per 1 oktober 2019 verplicht is voor hergebruik van grond, slib en bagger. Dit handelingskader leidt tot verplicht onderzoek op PFAS wat kan leiden tot vertraging in hergebruik en extra kosten voor onderzoek. Op dit moment leidt dit handelingskader niet tot vertragingen binnen de woningbouwprojecten.

Wel bestaat het risico dat gemeentelijke kosten voor bodemsaneringen hoger worden, danwel dat de residuele grondwaarde van uit te geven percelen afneemt, door hogere kosten voor de ontwikkelaar.

 

Ontwikkelingen woningbouw

Het optimisme op de woningmarkt is in 2019 stabiel gebleven. Hoewel de economische omstandigheden minder positief zijn dan in 2018 is nog geen sprake van een laagconjunctuur. De signalen zijn gunstiger dan verwacht wat leidt tot een positiever beeld van de marktvraag naar nieuwbouwwoningen in Rotterdam op de korte en middellange termijn.

De gemeente heeft in 2019 veel bouwlocaties op de markt gezet, waarmee steeds meer grondpositie ook daadwerkelijk in ontwikkeling wordt genomen. Het planaanbod in zijn algemeen is daardoor (enorm) vergroot. Er is echter nog wel een tekort aan volledig uitgewerkt planaanbod in beschikbare koop- en huurwoningen. Het gebrek aan beschikbaar aanbod (in de koop- en huurmarkt) is momenteel ook gelijk de grootste bottleneck.

De start bouw van 18.000 nieuwe woningen tot en met 2021 moet de druk op de woningmarkt verlichten. Met de start bouw van 2.700 woningen in 2019 is hierop echter een achterstand ontstaan die niet zondermeer kan worden ingelopen.

De gemeente speelt in op de kansen die zich voordoen op de woningmarkt. Om aan te sluiten op de marktvraag en de groei
van de stad, ligt de focus de komende periode op:

• Maatregelen nemen om de realisatiegraad van woningbouwplannen te verhogen om zo hoog mogelijk te eindigen ten aanzien van de target 18.000 woningen;

• De bevolkingsgroei en trek naar de stad zorgen voor een meerjarige stabiele basis voor een constante woningbouwstroom. Dat impliceert: ook doorbouwen bij een volgende crisis;

• Lange termijn goede groei betekent naast woningen bouwen ook dat voorzieningen meegroeien, er (betaalbare) ruimte is voor werk, balans is tussen rust en reuring en dat de stad bereikbaar blijft.

 

 

Ontwikkelingen werklocaties

De behoefte aan nieuwbouw van commercieel vastgoed in Rotterdam neemt toe voor bedrijfsruimte en kantoren, maar neemt af bij winkels. Uit onderzoek voor de nationale omgevingsvisie (ruimte voor economische activiteit tot 2030) blijkt dat het westen van Nederland op een groei van 14 tot 21% voor gebruik van bedrijfsruimte en 8 tot 13% voor kantoren kan rekenen. Naast de groei leiden transities in economie en duurzaamheid tot de noodzaak om een deel van de bestaande voorraad te vervangen. Transformatie naar wonen of andere functies leidt tot een afname van het aantal vestigingsmogelijkheden, maar kan het ondernemingsklimaat nieuwe impulsen geven. Bedrijven zijn in “the war on talent” steeds meer op zoek naar locaties die voorzieningen bieden voor werknemers en die met openbaar vervoer goed bereikbaar zijn. Vastgoedpartijen zijn zich hier van bewust. Beleggers investeren alleen in toekomstbestendige locaties. Ontwikkelaars zijn actief op zoek naar incourant vastgoed dat getransformeerd kan worden naar wonen of andere functies waar een ruimtetekort is (bijvoorbeeld zorgvastgoed en hotels).
Het aantal plannen voor (ver)nieuwbouw en initiatieven voor transformatie is meer dan verdubbeld sinds 2019. De gemeente faciliteert plannen en initiatieven door nieuw beleid en gebiedsgerichte uitwerkingen (de Bedrijfsruimte- en Kantorenkoersen, vastgesteld in 2020). Voor de winkelmarkt ligt het accent op transformatie en is de krimp van de vastgoedvoorraad noodzakelijk om structurele leegstand tegen te gaan. Nieuwbouw kan desondanks wenselijk zijn, bijvoorbeeld als het onderdeel is van een grootschalige gebiedsontwikkeling zoals in de plannen voor Feyenoord City. In 2020 worden de winkelkoersen voor
Rotterdam herzien, waardoor per gebied de perspectieven voor de komende jaren duidelijk worden.

Wijze van uitvoering grondbeleid

De gemeente Rotterdam hanteert sinds 2013 de ‘normatief residuele methode’ voor het tot stand komen van grondprijzen. Daarnaast zet de gemeente zich in voor de marktbenadering en aantrekking van investerend vermogen. Specifieke beleidsdoelstellingen vragen om een gerichte aanpak in programma’s, zoals het platform "Pak je ruimte" voor inspiratie en informatie over zelfbouw.

Om gewenste versnelling in de woningbouwopgave mogelijk te maken is het grondbeleid in 2019 vernieuwd en verruimd. Het is nu mogelijk om in te gaan op ongevraagde initiatieven (‘unsolicited proposals’), vaker enkelvoudige partijselectie toe te passen en het mandaat van het college voor het in uitvoering nemen van grondexploitaties is verruimd.

In 2019 is ook een start gemaakt met de nieuwe nota Grondbeleid. In deze nota wordt onder andere uitgewerkt hoe de gemeente kan en wil sturen met grond, hoe gronden kunnen worden ingezet voor maatschappelijke doeleinden en hoe de bevoegdheden van college en de directie van Stadsontwikkeling optimaal ingeregeld kunnen worden. In 2020 wordt verder gewerkt aan deze nota en zal de nota worden afgerond.

 

Het ruimtelijk economisch perspectief en de gemeentelijke rolopvatting, hebben gevolgen voor de gebiedsontwikkelingen. Gebiedsontwikkelingen zijn steeds complexer. Dat komt onder andere door de betrokkenheid van meerdere partijen en het bouwen in de bestaande leefomgeving. De gemeente is er scherp op hoe zij de mensen en middelen inzet. De inzet van
actief grondbeleid (grondexploitaties) biedt de meeste mogelijkheden om te sturen op de ontwikkeling. Een andere mogelijkheid is samenwerking met partners aan te gaan, maar er zijn ook veel situaties waarin de gemeente een ontwikkeling alleen faciliteert. Dat kan bijvoorbeeld door de inzet van medewerkers of een bijdrage uit een fonds.

 

Op basis van actuele marktanalyses van de marktvraag, prijzen, ontwikkelingen en zo meer, en van gemeentelijke ambities, bijvoorbeeld om een aantrekkelijke doelgroep in de gemeente te kunnen huisvesten, stelt de gemeente de eigen lopende grondexploitaties bij op project- en portefeuilleniveau: op programma, planning, of prijs. Minimaal één keer per jaar voert de gemeente voor individuele grondexploitaties een risicoanalyse uit. Zo bepaalt de gemeente welke onzekerheidsreserve nodig is om projectspecifieke risico’s op te vangen, zoals het slagen van een bestemmingsplanprocedure of de kans dat ergens bodemvervuiling wordt aangetroffen. Voor deze risico’s neemt de gemeente in de individuele grondexploitaties een onzekerheidsreserve op.

 

Voor sturing op portefeuilleniveau stelt de gemeente jaarlijks het Meerjarenperspectief Grond en Vastgoed (MGV) op. Hiervoor onderzoekt de gemeente de trends en marktontwikkelingen bij woningbouw, werklocaties en maatschappelijke voorzieningen. De analyse van de resultaten leidt tot risico’s en kansen in het planaanbod in Rotterdam. Deze komen terug in het MGV, aangevuld met aanbevelingen voor prioriteiten in de ontwikkeling van het planaanbod en bijsturing van de gemeentelijke portefeuille.

Resultaten totale grondexploitatie

Overzicht grondexploitatieportefeuille

Grondexploitaties worden in principe alleen naar uitvoering gebracht als deze minimaal financieel neutraal uitgevoerd kunnen worden. Wel kan daarvoor een bijdrage uit gemeentelijke middelen nodig zijn, zoals een bijdrage uit een bestemmingsreserve. In 2019 is onder meer gestart met de uitvoering van de plannen Nieuw Kralingen, Carnissepoort, Groningerstraat en Smeetsland. Rekening houdend met het afsluiten van afgeronde plannen komt het aantal actieve grondexploitaties uit op 71 (ultimo 2018 waren dat er 70).

De gemeentelijke grondexploitatieportefeuille bevat in totaal 6.027 nog te realiseren woningen, 136.218 m² bvo (bruto vloeroppervlak) kantoren, 221.902 m² bedrijven en 8.333 m² bvo winkels in de periode 2019–2040. 

 

Parameters grondexploitatieportefuille

De projectadministratie van de grondexploitaties bevat enerzijds de gerealiseerde kosten en opbrengsten en anderzijds de begroting van nog te maken kosten en voorziene opbrengsten. De gemeente maakt alle posten contant. Gesaldeerd ontstaat daardoor de netto contante waarde (NCW) van het project.

Voor een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille zijn verschillende externe factoren van invloed. Door de economische ontwikkelingen kan er sprake zijn van prijsstijgingen. In de grondexploitatie wordt daarom gerekend met langjarige gemiddelde parameters voor kosten- en opbrengstenstijging en voor renteontwikkelingen. Een wijziging van de langjarige parameters heeft grote invloed op de uitkomst van de netto contante waarde-berekening (NCW-berekening).

De lange termijn parameters die worden gehanteerd voor de periode 2020 t/m 2029 zijn:

 

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) schrijft de berekeningswijze voor voor het percentage rentetoerekening. Langjarig
bedraagt dit percentage voor Rotterdam 1,4%. De uitgevoerde nacalculatie over 2019 leidt tot een percentage van 1,35%.

Daarnaast voert de gemeente jaarlijks een analyse uit om te bepalen of een aanpassing nodig is voor de langjarige indexparameters. Op basis van de analyse is het percentage voor de opbrengstenstijging langjarig verlaagd naar 1% (met uitzondering van een stijging van 3% in 2020 en 2% in 2021). Vanaf 2030 staat de opbrengstenstijging op 0%. Dit is een beheersmaatregel die voortkomt uit het BBV in relatie tot de 10-jaars termijn van de grondexploitaties. Hiermee is duidelijk dat de opbrengstparameter voor de korte termijn meebeweegt met de marktontwikkelingen en voor de lange termijn geleidelijk richting de vastgestelde 0% gaat. Het percentage voor de kostenstijging komt meerjarig op 2% uit.

 

Raming nog te maken kosten en opbrengsten

De ramingen van de nog te maken kosten en te realiseren opbrengsten in de grondexploitaties zijn gebaseerd op de inzichten ultimo 2019 en de daarbij behorende inschatting van de uitgangspunten, de parameters en de risico’s. Uiteraard is deze inschatting omgeven door onzekerheden en wordt deze periodiek herzien, waarbij de waardering in het komende jaar zowel positief als negatief kan uitvallen. Afhankelijk van de marktomstandigheden zijn er onzekerheden voor de geraamde afzetmogelijkheden voor woning- en werklocaties en voor de mogelijke uitkomsten daarvan.

 

Voor project specifieke risico’s die zich in een grondexploitatie kunnen voordoen, wordt in de grondexploitatiebegroting een bedrag ‘onzekerheidsreserve’ opgenomen. Het totaal van de in de individuele grondexploitaties opgenomen onzekerheidsreserves (als onderdeel van de overige kosten) bedraagt ultimo 2019 € 43,0 mln (ultimo 2018: € 51,3 mln). Dit bedrag komt voort uit een simulatie van voor ieder individueel project geïnventariseerde kansen en risico’s die gedurende de looptijd van het betreffende project kunnen voortkomen. Als er geen rekening gehouden zou worden met kansen, zou dit bedrag hoger worden.

Het verwachte eindresultaat op netto contante waarde (NCW) van alle projecten (positieve en negatieve resultaten) bedraagt € 162,0 mln (ultimo 2018: € 135,9 mln). Het verwachte eindresultaat op eindwaarde (EW) van alle projecten (positieve en negatieve resultaten) bedraagt € 209,9 mln.

Winstneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   • Tussentijdse winstnemingen
   • Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutatie van voorzieningen
3. Verliesnemingen

 

Ad 1

De berekeningsmanier voor tussentijdse winstnemingen, zoals is vastgelegd in de Verordening Financiën Rotterdam, is eind 2017 veranderd door een nadere duiding van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten). In overleg met alle betrokkenen, intern en extern, is een berekeningswijze opgesteld die voldoet aan de BBV-vereisten en die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naar mate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, groeien de onzekerheden. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. De toegepaste systematiek houdt hiermee rekening. In 2019 heeft wederom een nadere duiding van het BBV plaatsgevonden. In de in 2019 uitgebrachte notitie wordt voorgeschreven dat in de winstberekening de eindwaarde als basis wordt gebruikt. Tot en met 2018 werd binnen de gemeente de netto contante waarde als basis voor de winstberekening gebruikt.

Bij het afsluiten van een positieve grondexploitatie wordt het (resterende) totale saldo als resultaat genomen.

In 2019 heeft een winstneming van € 34,6 mln plaatsgevonden, waarvan ongeveer € 10 mln voortkomt uit de wijziging van NCW naar eindwaarde.

 

Ad 2

Voorziening verliesgevende grondexploitaties

Bij een negatief NCW-saldo tijdens de looptijd van een plan, treft de gemeente bij de jaarafsluiting een voorziening ter grootte van het negatieve saldo. Aangezien het plansaldo tijdens de looptijd van het project kan veranderen, bepaalt de gemeente aan het einde van het jaar of de benodigde verliesvoorziening groter of kleiner is dan de een jaar eerder getroffen verliesvoorziening.

De verliesvoorziening ultimo 2019 bedraagt € 53,7 mln op contante waarde (ultimo 2018: € 46,9). Op eindwaarde bedraagt de verliesvoorziening € 61,3 mln.
 

Voorziening Woningbouw

Het doel van de voorziening woningbouw is het financieel afdekken van de overmaat in de programmering. Omdat de komende jaren op een hoge woningbouw productie wordt aangekoerst, is het aanhouden van deze voorziening op dit moment niet nodig.

 

Ad 3

Verliesnemingen boekt de gemeente alleen bij het afsluiten van een negatieve grondexploitatie.

In 2019 heeft een verliesneming van € 2,1 mln plaatsgevonden.
 

Het positieve saldo van de resultaatnemingen voegt de gemeente toe aan de algemene middelen.

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille bedraagt eind 2019 € 215,5 mln (ultimo 2018 bedroeg dit € 184,2 mln). Dit is de som van alle verwachte positieve projectresultaten (netto contant waarde) van de grondexploitaties in uitvoering (voor de projecten met een negatief saldo wordt een voorziening getroffen).

 

 

Het verdienvermogen van de grondexploitaties in uitvoering is ten opzichte van 2018 toegenomen met € 31,3 mln. Deze toename komt door:

• een verbetering van € 69,8 mln door aanpassingen in projecten. Dit als gevolg van aanpassing van parameters, hogere opbrengstenramingen en lagere kostenramingen.

• een verslechtering van € 32,4 mln door resultaatnemingen in 2019. In 2019 zijn conform de spelregels tussentijdse winstnemingen op de projecten geboekt. Bij het afsluiten van projecten is definitief resultaat genomen (zowel winst als verlies).

• een dotatie aan de voorziening verliesgevende plannen van € 6,1 mln. Het saldo van projecten met een negatieve netto contante waarde is toegenomen

Het totaal van het verdienvermogen wordt vooral bepaald door de resultaten van de uitbreidingslocatie Nesselande en Park Zestienhoven. De binnenstedelijke locaties dragen beperkt bij aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille. Uitzonderingen hierop zijn de ontwikkelingen Katendrecht en Kop van Zuid. Binnenstedelijke (her)ontwikkeling is namelijk complexer en risicovoller dan de ontwikkeling van uitleggebieden. De kosten voor verwerving zijn bijvoorbeeld hoger en vaak is de grond vervuild. Hoewel dergelijke projecten voor de ruimtelijke ontwikkeling wenselijk zijn, zijn ze zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar als ze traditioneel ontwikkeld worden. Daarom zoekt de gemeente naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Omdat er nauwelijks nog positieve projecten aan de portefeuille worden toegevoegd en het aantal grondexploitaties afneemt, staat het verdienvermogen de komende jaren onder druk. De positieve ontwikkeling komt dus voort uit de momenteel gunstige markteffecten binnen de bestaande portefeuille.

Het verdienvermogen 2019 tegen eindwaarde bedraagt € 271,1 mln.

 

Reserves grondzaken

Afgezien van de onzekerheidsreserve voor project specifieke risico’s (zie hierboven), wordt voor project overstijgende risico’s de benodigde weerstandscapaciteit voor de grondexploitatieportefeuille berekend. Deze is onderdeel van het Weerstandsvermogen van de gemeente Rotterdam. Dit in lijn met de beleidsnota Weerstandsvermogen zoals die door de gemeenteraad is vastgesteld op 15 maart 2012.

Voor de bepaling van de weerstandscapaciteit wordt met een risicoanalyse voor verschillende scenario’s het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. De benodigde weerstandscapaciteit ultimo 2019 bedraagt € 84 mln (ultimo 2018: € 83 mln).