Beleid

De gemeente werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de Stadsvisie 2030 (daterend uit 2007), en zoals verwoord in het coalitieakkoord ‘Nieuwe energie voor Rotterdam’. De uitwerking van fijn wonen en leven in een wereldstad richt zich erop dat mensen in allerlei levensfasen en met verschillende inkomens en woonwensen fijn kunnen wonen in Rotterdam. Vandaag, morgen en overmorgen.

De ambities voor de toekomst zijn aangescherpt in de "Verkenning Omgevingsvisie: De Veranderstad” (2019).  Daarin staan 12 kernpunten met betrekking tot ‘ruimte voor goede groei’ en ‘ruimte voor transities’ centraal.

Bouwen en ontwikkelen in Rotterdam moet voor nu en voor de lange termijn. Het college zet deze periode ambitieus in op de start van de bouw van 18.000 nieuwe woningen zowel in het sociale en midden- als het hoge en topsegment. Daarbij spelen duurzaamheid, energiezuinig en een betere luchtkwaliteit een grote rol. Dit te realiseren, vraagt om flinke keuzes, maatregelen en investeringen.

De gemeente zet zich in om nieuw investerend en organiserend vermogen voor Rotterdam aan te trekken. Zodoende wil de gemeente innovatieve initiatieven stimuleren en optimaal ruimte bieden.

 

Externe ontwikkelingen

BBV-aspecten

In 2016 is het Besluit begroting en verantwoording (BBV) vernieuwd vanwege de invoering van de Vennootschapsbelasting voor overheden. In 2019 heeft de commissie BBV de notitie "Grondbeleid in begroting en jaarstukken" uitgebracht waarin diverse eerdere notities zijn samengevoegd tot één document, maar waarin ook nadere duiding is gegeven aan de regelgeving. De verwachting is dat het BBV ook de komende jaren zal blijven veranderen om zo in te spelen op de actuele situatie. De gemeente zorgt ervoor dat er continu voldaan wordt aan de regels van de – eventueel herziene - BBV.

 

PAS en PFAS

Programma aanpak stikstof (PAS) en PFAS worden vaak samen genoemd, omdat beiden tot vertraging in de bouw kunnen leiden.

Op basis van uitgevoerde (indicatieve) berekeningen is de impact van PAS ingeschat. Voor het grootste deel van woningbouwprojecten geldt dat de geplande woningen uitgevoerd kunnen worden zonder dat hinder wordt ondervonden van het vervallen van de PAS. Voor ongeveer 20% van de woningbouwprojecten zijn specifieke berekeningen nodig vanwege de aard of locatie. De verwachting is dat een belangrijk deel van deze projecten alsnog doorgang kunnen vinden als de project-specifieke berekeningen zijn uitgevoerd.

Sinds 8 juli 2019 is een tijdelijk handelingskader vastgesteld door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat dat per 1 oktober 2019 verplicht is voor hergebruik van grond, slib en bagger. Dit handelingskader leidt tot verplicht onderzoek op PFAS wat kan leiden tot vertraging in hergebruik en extra kosten voor onderzoek. De verwachting is dat dit handelingskader niet zal leiden tot significante vertragingen binnen de woningbouwprojecten.

Wel bestaat het risico dat gemeentelijke kosten voor bodemsaneringen hoger worden, danwel dat de residuele grondwaarde van uit te geven percelen afneemt, door hogere kosten voor de ontwikkelaar.

 

Ontwikkelingen woningbouw

De coronapandemie raakt onze stad hard. De economische recessie als gevolg van de coronacrisis zal de woningmarkt niet ongemoeid laten. Vooralsnog zijn diverse indicatoren over de woningmarkt nog steeds stabiel: het aantal transacties blijft op pijl, nam door stijging van het aanbod zelfs toe, en verkoopprijzen blijven door de krapte op de markt nog steeds stijgen. Door het landelijke woningtekort – door de trek naar de stad voornamelijk in grote steden – en de laag blijvende hypotheekrente blijft de interesse voor bestaande en nieuwbouwwoningen vele malen groter dan het aanbod.

De woningmarkt is echter een vertrouwensmarkt. Onzekerheid over de financiële situatie zal grote groepen mensen weerhouden om een stap op de woningmarkt te maken. Om die reden lijkt vraaguitval waarschijnlijk. In combinatie met andere voor de woningbouw belemmerende maatregelen, zoals PAS en PFAS, verwachten we dan ook een negatief effect op de woningmarkt en de nieuwbouwproductie. De eerste negatieve effecten van de coronacrisis op de woningmarkt worden eind 2020 mogelijk zichtbaar. Dit is in lijn met het begin dit jaar gepresenteerde scenario 3 van het Centraal Plan Bureau. Daarbij is de verwachting vooralsnog dat sprake zal zijn van een traag herstel in 2021.

We staan dus voor een grote uitdaging nu de hoge bouwambitie geconfronteerd wordt met een scenario van economische krimp. Maar huizen bijbouwen, renoveren, transformeren, verduurzamen en onderhouden is de beste manier om de woningnood het hoofd te bieden en de economie draaiende te houden en werkgelegenheid te behouden. Samen met marktpartijen werkt de gemeente dan ook aan maatregelen om de woningbouw in Rotterdam op pijl te houden (zie Doorbouw Manifest Rotterdam, juni 2020). 

Om aan te sluiten op de effectieve marktvraag, de groei van de stad en de economie draaiend te houden, ligt de focus de komende periode op:

• Het ontwikkelen en doorbouwen, om op korte termijn zoveel mogelijk woningen te realiseren in Rotterdam;

• Ervoor zorgen dat we juist nu starten en doorgaan met de uitwerking van voldoende bouwlocaties op de middellange en lange termijn, zodat we ook in mindere tijden een constante bouwstroom realiseren.

 

Ontwikkelingen werklocaties

Er zijn door de Corona-crisis vraagtekens ontstaan over de behoefte aan (ver)nieuwbouw van commercieel vastgoed in Rotterdam in de komende jaren. Er zijn sectoren die versneld worden in hun groei zoals (stedelijke) distributie en ICT. Maar er zijn ook sectoren die direct fors geraakt zijn zoals de detailhandel (met name non-food winkels), groothandel en leisure (inclusief hotels). Vastgoedinvesteerders richten zich op groeiers, maar merken ook dat bijvoorbeeld de banken voorzichtig zijn geworden en zich terughoudend opstellen. Ook bij economische krimp blijft er vraag naar kwalitatieve verbetering en zijn er bedrijven die zich aan de malaise weten te onttrekken. Het gaat daarom in de komende jaren onverminderd om vervanging en/of herontwikkeling van verouderd vastgoed. Het planaanbod is de komende jaren ruim voor de meeste sectoren (kantoren, winkels en hotels) maar onder de verwachte marktvraag bij met name logistiek vastgoed. De nieuwbouwvraag naar kleinschalig vastgoed kan worden opgelost in bestaand vastgoed (bijvoorbeeld incourante winkels) maar hier is en blijft concurrentie met woningbouw die meer en zekerder rendement oplevert. Om een inclusieve en innovatieve economie te realiseren is behoud en vernieuwing van kleinschalige huisvesting in woongebieden cruciaal.

Voor de concurrentiepositie van Rotterdam op langere termijn is het een voorwaarde dat A-kwaliteit -op korte termijn- beschikbaar kan zijn. De ontwikkeling van mixed-use gebouwen op concentratielocaties (nabij hoogwaardig openbaar vervoer) kan hier ook in de komende jaren in voorzien. Tot 2020 is circa 82.000 m2 onttrokken aan de kantorenvoorraad waardoor de collegetarget 2018-2022 van 180.000 m2 in beeld blijft. Door het economisch herstel in de voorgaande jaren is de transformatie van kantoren afgeremd. Naar verwachting zal door de grote woningvraag en de onzekere kantoorbehoefte de transformatie in de komende jaren op een hoger niveau uitkomen.

Wijze van uitvoering grondbeleid

De gemeente Rotterdam hanteert sinds 2013 de ‘normatief residuele methode’ voor het tot stand komen van grondprijzen. Daarnaast zet de gemeente zich in voor de marktbenadering en aantrekking van investerend vermogen. Specifieke beleidsdoelstellingen vragen om een gerichte aanpak in programma’s, zoals het actieplan Middenhuur. Om versnelling in de woningbouwopgave mogelijk te maken wordt het grondbeleid vernieuwd en verruimd.

Het ruimtelijk economisch perspectief en de gemeentelijke rolopvatting, hebben gevolgen voor de gebiedsontwikkelingen. Gebiedsontwikkelingen zijn steeds complexer. Dat komt onder andere door de betrokkenheid van meerdere partijen en het bouwen in de bestaande leefomgeving. De gemeente is er scherp op op welke wijze zij de mensen en middelen inzet. De inzet van actief grondbeleid (grondexploitaties) biedt de meeste mogelijkheden om te sturen op de ontwikkeling. Een andere mogelijkheid is samenwerking met partners aan te gaan, maar er zijn ook veel situaties waarin de gemeente een ontwikkeling alleen faciliteert. Dat kan bijvoorbeeld door de inzet van medewerkers of een bijdrage uit een fonds.

Op basis van actuele marktanalyses en van gemeentelijke ambities, bijvoorbeeld om een aantrekkelijke doelgroep in de gemeente te kunnen huisvesten, stelt de gemeente de eigen lopende grondexploitaties bij op project- en portefeuilleniveau. Voor het ondervangen van projectspecifieke risico’s bevat een aantal grondexploitaties een post 'onvoorzien’. De macro-economische effecten van de voorspelde ‘coronacrisis’ hebben naar verwachting hun weerslag op het benodigde weerstandsvermogen voor de gemeentelijke begroting.

In juni 2020 is het eerder genoemde actieplan (manifest) gepresenteerd voor het doorbouwen tijdens de coronacrisis. Tegenover de positieve effecten van het blijven doorbouwen voor de stad staat, als de voorspelde economische crisis daadwerkelijk optreedt, het risico dat de grondprijzen dalen of dat het nodig is om de aard van de bouwprogramma’s te wijzigen. Van deze effecten is op dit moment nauwelijks sprake. De effecten van een crisis op de grondexploitatieportefeuille worden, in de vorm van een
scenariostudie, momenteel onderzocht.

In de zomer van 2019 heeft de gemeenteraad het College meer ruimte gegeven om nieuwe grondexploitaties te openen, bestaande grondexploitaties te wijzigen en vaker via een enkelvoudige procedure marktpartijen te selecteren. Dat heeft de slagkracht van de gemeente verhoogd. In het Manifest over het veilig doorbouwen tijdens de crisis wordt een aantal maatregelen genoemd, waar onder maatregelen die het grondbeleid raken, die moeten bijdragen aan het gewenste bouwtempo. Op deze maatregelen wordt momenteel nog gestudeerd en deze zullen worden geëffectueerd op het moment dat zich daadwerkelijk problemen voordoen.

In 2020 wordt verder gewerkt aan de nieuwe ambitienota Grondbeleid en zal deze nota worden afgerond. In de nota Grondbeleid wordt onder andere uitgewerkt op welke wijze de gemeente kan en wil sturen in 2021 en verder. Het beleid geeft inzicht in de mogelijkheden waarop gronden kunnen worden ingezet voor maatschappelijke doeleinden en daarbij de bevoegdheden optimaal ingeregeld kunnen worden.

Resultaten totale grondexploitatie

Financieel resultaat

De projectadministratie van de grondexploitaties bevat enerzijds de gerealiseerde kosten en opbrengsten en anderzijds de begroting van nog te maken kosten en voorziene opbrengsten. De gemeente maakt alle posten contant. Gesaldeerd ontstaat daardoor de netto contante waarde (NCW) van het project.

Voor een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille zijn verschillende externe factoren van invloed. Door de economische ontwikkelingen kan er sprake zijn van prijsstijgingen. In de grondexploitatie rekent de gemeente daarom met langjarige gemiddelde parameters voor kosten- en opbrengstenstijging en voor renteontwikkelingen. Een verandering van de langjarige parameters heeft grote invloed op de uitkomst van de netto contante waarde-berekening (NCW-berekening). Jaarlijks voert de gemeente een analyse uit om te bepalen of een aanpassing nodig is voor de langjarige parameters. Op het moment van samenstellen van deze begroting gelden de volgende gegevens:

• rentepercentage van 0,8% (naar rato vreemd vermogen/totaal vermogen, methodiek voorgeschreven in de BBV)
• disconteringsvoet 2% (voorgeschreven in de BBV)
• kostenstijging 2%
• opbrengstenstijging 3% voor 2020, 2% voor 2021, 1% voor de jaren 2022 t/m 2029 en 0% voor 2030 en verder

Als er aanleiding voor is, actualiseert de gemeente gedurende het jaar de begrote posten. Eens per jaar, tijdens het jaarrekeningproces, neemt de gemeente alle posten door en voorziet deze van actuele onderbouwingen. Op die manier verantwoordt het College het juiste financiële resultaat in de jaarrekening.

 

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de totale grondexploitatieportefeuille omvat het saldo van alle grondexploitaties met een positief saldo. Dit is dus het bedrag dat de gemeente, bij gelijkblijvende uitgangspunten, gedurende de looptijd van de huidige grondexploitaties als winst kan nemen.

Het feit dat er sprake is van winsten komt grotendeels doordat de gemeente verliesnemingen tot 2015 als afwaardering op de boekwaarde verwerkte. Het verdienvermogen tegen netto contante waarde bedraagt ultimo 2019 (stand jaarrekening) € 215,5 mln. Tegen eindwaarde bedraagt het verdienvermogen ultimo 2019 € 271,1 mln. Bij het jaarrekeningproces 2020 wordt dit verdienvermogen opnieuw beoordeeld.

Het totaal van het verdienvermogen wordt vooral bepaald door de resultaten van de uitbreidingslocatie Nesselande en Park Zestienhoven. De binnenstedelijke locaties dragen beperkt bij aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille. Uitzonderingen hierop zijn de ontwikkelingen Katendrecht en Kop van Zuid. Binnenstedelijke (her)ontwikkeling is namelijk complexer en risicovoller dan de ontwikkeling van uitleggebieden. De kosten voor verwerving zijn bijvoorbeeld hoger en vaak is de grond vervuild. Hoewel dergelijke projecten voor de ruimtelijke ontwikkeling wenselijk zijn, zijn ze zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar als ze traditioneel ontwikkeld worden. Daarom zoekt de gemeente naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Omdat er nauwelijks nog positieve projecten aan de portefeuille worden toegevoegd en het aantal grondexploitaties afneemt, staat het verdienvermogen de komende jaren onder druk. De positieve ontwikkeling komt dus voort uit de momenteel gunstige markteffecten binnen de bestaande portefeuille.

Winstneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   • Tussentijdse winstnemingen
   • Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutatie van voorzieningen
3. Verliesnemingen

 

Ad 1 Winstnemingen
De berekeningswijze voor tussentijdse winstnemingen wordt voorgeschreven door het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) en is gebaseerd op de financiële voortgang van het project in relatie tot het verwachte (positieve) resultaat. In overleg met de accountant is een berekeningswijze tot stand gekomen die voldoet aan de BBV-vereisten, maar die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naar mate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, worden de onzekerheden groter. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. Reeds gerealiseerde winsten worden teruggenomen als de totale winst op basis van de huidige inzichten kleiner is dan de reeds gerealiseerde winst. In de systematiek wordt hier rekening mee gehouden.

Bij het afsluiten van een grondexploitatie wordt het totale saldo als resultaat genomen.

 

Ad 2 Voorziening verliesgevende grondexploitaties

In geval van een negatief NCW-saldo gedurende de looptijd van een plan treft de gemeente bij de jaarafsluiting een voorziening ter grootte van het negatieve saldo. Aangezien het plansaldo gedurende de looptijd van het project kan fluctueren, wordt bij jaareinde bepaald of de benodigde voorziening groter of kleiner is dan de een jaar eerder getroffen voorziening.

 

Ad 3 Verliesnemingen

Verliesnemingen boekt de gemeente alleen bij het afsluiten van een negatieve grondexploitatie.

Reserves grondzaken

Rotterdam heeft een groot aantal plannen voor nieuwbouw van woningbouw en van werklocaties als bedrijven, kantoren en detailhandel. Het gaat hierbij zowel om initiatieven van de gemeente als van particulieren. De gemeente heeft ruim 70 grondexploitaties in uitvoering. Door marktontwikkelingen kunnen planning, programma en prijs van de grondexploitaties veranderen. Daardoor zijn geraamde saldi niet zeker.

 

Risico’s op projectniveau

Om de financiële risico’s voor de gemeente te beperken, investeert de gemeente niet voordat er een redelijke zekerheid bestaat over de realisatie van het project. Om te voorkomen dat een opeenhoping van financiële risico’s voor de gemeente plaatsvindt, beoordeelt de gemeente elk jaar of ingrepen nodig zijn op eventueel ontstane verliezen op plannen. Waar nodig neemt de gemeente verlies of treft ze een voorziening. Jaarlijks voert de gemeente voor individuele grondexploitaties een risicoanalyse uit. Daarmee bepaalt de gemeente welke risicoreserve in het project nodig is om risico’s op te vangen die specifiek zijn voor dat project. Voorbeelden van projectspecifieke risico’s zijn het slagen van een bestemmingsplanprocedure of het risico op bodemvervuiling.

In de Projectenmonitor Grondexploitaties geeft het college twee keer per jaar inzicht in de belangrijkste ontwikkelingen per project.

Risico’s van grondzaken worden meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit en daarmee in de berekening van het weerstandsvermogen.

 

Risico’s op portefeuilleniveau

De gemeente beoordeelt twee keer per jaar het totale planaanbod in de stad in relatie tot actuele marktanalyses. De resultaten hiervan geven onder meer inzicht in wenselijke en noodzakelijke aanpassingen in de gemeentelijke grondexploitatieportefeuille en in de bijbehorende financiële effecten. Het doel van portefeuillesturing is financiële risico’s te beperken en kansen tijdig te signaleren. De uitkomsten meldt het college jaarlijks in het Meerjarenperspectief Grond & Vastgoed (MGV).

In aansluiting op bovengenoemd beleid heeft de gemeente voor de grondexploitatieportefeuille het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. Dit is gedaan aan de hand van een risicoanalyse. Hierbij zijn de omgevingsrisico's vertaald in verschillende scenario's. De benodigde weerstandscapaciteit is voor 2020 berekend en vastgesteld op € 84 mln bij de jaarrekening 2019. Deze weerstandscapaciteit is bepaald voor de coronacrisis. De mogelijke effecten van de crisis zijn hierin dus nog niet verwerkt.