Beleid

De gemeente werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de Stadsvisie 2030 (daterend uit 2007) en bekrachtigd in het kader ‘Stedelijke Ontwikkeling, Prospectus van de Stad’ (2013). De uitwerking van de aantrekkelijke woonstad richt zich op een betere ‘quality of life’ en, specifieker, op het behouden en aantrekken van hoger opgeleiden, mensen met midden- en hoge inkomens en gezinnen. Bouwen en ontwikkelen in Rotterdam moet voor nu en voor de lange termijn. Voor de komende vier jaar zet het college hier ambitieus op in met de start van de bouw van 18.000 nieuwe woningen. Daarbij spelen duurzaamheid, energiezuinig en een betere luchtkwaliteit een grote rol. Dit te realiseren, vraagt om flinke keuzes, maatregelen en investeringen.

De gemeente zet zich in om nieuw investerend en organiserend vermogen voor Rotterdam aan te trekken. Zodoende wil de gemeente innovatieve initiatieven stimuleren en optimaal ruimte bieden.

Externe ontwikkelingen

BBV-aspecten

In 2016 is het Besluit begroting en verantwoording (BBV) vernieuwd vanwege de invoering van de Vennootschapsbelasting voor overheden. In 2017 is door een nieuwe uitleg van het BBV de gemeentelijke werkwijze voor tussentijdse winstnemingen herzien. De verwachting is dat het BBV ook de komende jaren verandert. De gemeente zorgt ervoor dat we continu voldoen aan de regels van de – eventueel herziene - BBV.

Ontwikkelingen woningbouw

Het optimisme op de woningmarkt houdt vooralsnog aan. De gunstige signalen leiden tot een positiever beeld van de marktvraag naar nieuwbouwwoningen in Rotterdam. Het aanbod is momenteel te klein om de uitgestelde vraag – de inhaalslag - van de consument te bedienen. De start van 18.000 nieuwe woningen tot en met 2022 moet de druk op de woningmarkt verlichten.

De gemeente speelt in op de kansen die zich voordoen op de woningmarkt. Om aan te sluiten op de effectieve marktvraag en de groei van de stad, ligt de focus de komende periode op:

• versnelling van lopende woningbouwprojecten in een aantal gebieden in de stad (maatregelen om de realisatiegraad van de plannen te verhogen);
• zoektocht naar nieuwe woningbouwmogelijkheden voor de lange en middellange termijn: na 2022.

Ontwikkelingen werklocaties

De behoefte aan nieuwbouw van commercieel vastgoed in Rotterdam is de komende jaren constant. Het gaat voornamelijk om vervanging van verouderd vastgoed. Het planaanbod bevindt zich de komende jaren onder de verwachte marktvraag. Een deel van de nieuwbouwvraag wordt opgelost in bestaand vastgoed, na kwaliteitsverbetering of transformatie. Op termijn leidt deze verschuiving tot een vermindering van het overaanbod in de bestaande voorraad en tot afname van leegstand. Om de concurrentiepositie van Rotterdam te behouden is het een voorwaarde dat de kwaliteit van de bestaande voorraad voldoende is, zodat deze goed verhuurbaar is. In Rotterdam wil het college tot en met 2022 180.000 m2 kantoren omzetten naar een andere functie.

Wijze van uitvoering grondbeleid

De gemeente Rotterdam hanteert sinds 2013 de ‘normatief residuele methode’ voor het tot stand komen van grondprijzen. Daarnaast zet de gemeente zich in voor de marktbenadering en aantrekking van investerend vermogen. Specifieke beleidsdoelstellingen vragen om een gerichte aanpak in programma’s, zoals het platform ‘Pak je ruimte’ voor inspiratie en informatie over zelfbouw.

Het ruimtelijk economisch perspectief en de gemeentelijke rolopvatting, hebben gevolgen voor de gebiedsontwikkelingen. Gebiedsontwikkelingen zijn steeds complexer. Dat komt onder andere door de betrokkenheid van meerdere partijen en het bouwen in de bestaande leefomgeving. De gemeente is er scherp op hoe zij de mensen en middelen inzet. De inzet van actief grondbeleid (grondexploitaties) biedt de meeste mogelijkheden om te sturen op de ontwikkeling. Een andere mogelijkheid is samenwerking met partners aan te gaan, maar er zijn ook veel situaties waarin de gemeente een ontwikkeling alleen faciliteert. Dat kan bijvoorbeeld door de inzet van medewerkers of een bijdrage uit een fonds.

Op basis van actuele marktanalyses van de marktvraag, prijzen, ontwikkelingen en zo meer, en van gemeentelijke ambities, bijvoorbeeld om een aantrekkelijke doelgroep in de gemeente te kunnen huisvesten, stelt de gemeente de eigen lopende grondexploitaties bij op project- en portefeuilleniveau: op programma, planning, of prijs. Minimaal één keer per jaar voert de gemeente voor individuele grondexploitaties een risicoanalyse uit. Zo kan de gemeente bepalen welke onzekerheidsreserve nodig is om projectspecifieke risico’s op te vangen, zoals het slagen van een bestemmingsplanprocedure of de kans dat ergens bodemvervuiling wordt aangetroffen. Voor deze risico’s neemt de gemeente in de individuele grondexploitaties een onzekerheidsreserve op.

Voor sturing op portefeuilleniveau stelt de gemeente jaarlijks het Meerjarenperspectief Grond en Vastgoed (MGV) op. Hiervoor onderzoekt de gemeente de trends en marktontwikkelingen bij woningbouw, werklocaties en maatschappelijke voorzieningen. De analyse van de resultaten leidt tot risico’s en kansen in het planaanbod in Rotterdam. Deze komen terug in het MGV, aangevuld met aanbevelingen voor prioriteiten in de ontwikkeling van het planaanbod en bijsturing van de gemeentelijke portefeuille.

Resultaten totale grondexploitatie

Financieel resultaat

De projectadministratie van de grondexploitaties bevat enerzijds de gerealiseerde kosten en opbrengsten en anderzijds de begroting van nog te maken kosten en voorziene opbrengsten. De gemeente maakt alle posten contant. Gesaldeerd ontstaat daardoor de netto contante waarde (NCW) van het project.

Voor een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille zijn verschillende externe factoren van invloed. Door de economische ontwikkelingen kan er sprake zijn van prijsstijgingen. In de grondexploitatie rekent de gemeente daarom met langjarige gemiddelde parameters voor kosten- en opbrengstenstijging en voor renteontwikkelingen. Een verandering van de langjarige parameters heeft grote invloed op de uitkomst van de netto contante waarde-berekening (NCW-berekening). Jaarlijks voert de gemeente een analyse uit om te bepalen of een aanpassing nodig is voor de langjarige parameters. Op het moment van samenstellen van deze begroting gelden de volgende gegevens:

• rentepercentage van 1,7% (naar rato vreemd vermogen/totaal vermogen, methodiek voorgeschreven in de BBV);
• disconteringsvoet 2% (sinds 2016 voorgeschreven in de BBV)
• kostenstijging 2,0%;
• opbrengstenstijging 1,0-2,0% (voor de jaren 2019 t/m 2026) en 0% voor 2027 en verder.

Als er aanleiding voor is, actualiseert de gemeente gedurende het jaar de begrote posten. Eens per jaar, tijdens het jaarrekeningproces, neemt de gemeente alle posten door en voorziet deze van actuele onderbouwingen. Op die manier verantwoordt het college het juiste financiële resultaat in de jaarrekening.

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de totale grondexploitatieportefeuille omvat het NCW-saldo van alle grondexploitaties met een positief saldo. Dit is dus het bedrag dat de gemeente, bij gelijkblijvende uitgangspunten, gedurende de looptijd van de huidige grondexploitaties als winst kan nemen.

Het feit dat er sprake is van winsten komt grotendeels doordat de gemeente verliesnemingen tot 2015 als afwaardering op de boekwaarde verwerkte. Het verdienvermogen bedraagt per eind 2017 (stand jaarrekening) € 163,1 mln.

Ongeveer de helft van het verdienvermogen komt voort uit de projecten Park Zestienhoven, Katendrecht en Nesselande. De binnenstedelijke locaties dragen doorgaans beperkt bij aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille. Binnenstedelijke ontwikkeling of herontwikkeling is namelijk complex en duur. Hoewel de projecten voor de ruimtelijke ontwikkeling wenselijk zijn, zijn ze zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar met een traditionele ontwikkeling. Daarom zoekt de gemeente naar manieren van ontwikkelen met meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders.

Door deze ontwikkelingen zal het aantal grondexploitaties dat met een positief verdienvermogen kan starten beperkt zijn. De gemeente moet vaker externe middelen toevoegen om grondexploitaties met een positief plansaldo te laten uitvoeren, en de gemeente moet eigen middelen inzetten om het negatieve plansaldo af te dekken.

Winstneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   • Tussentijdse winstnemingen
   • Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutatie van voorzieningen
3. Verliesnemingen

Ad 1

De berekeningsmanier voor tussentijdse winstnemingen, zoals is vastgelegd in de Verordening Financiën Rotterdam, is eind 2017 veranderd door een nadere duiding van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten). In overleg met alle betrokkenen, intern en extern, is een berekeningswijze zo aangepast dat die voldoet aan de BBV-vereisten, en tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naar mate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, groeien de onzekerheden. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. De nieuwe systematiek houdt hiermee rekening. De aangepaste berekeningswijze heeft als mogelijk effect dat er een beweeglijker (‘volatieler’) beeld kan ontstaan in de resultaten van de grondexploitaties. De Commissie BBV heeft aangekondigd eind 2018 een nieuwe ‘notitie Grondexploitaties’ te publiceren. Op basis van die notitie moet de gemeente de werkwijze voor berekening van de tussentijdse winstnemingen in de Verordening Financiën aanpassen.

Bij het afsluiten van een positieve grondexploitatie wordt het (resterende) totale saldo als resultaat genomen.

Ad 2

Voorziening verliesgevende grondexploitaties

Bij een negatief NCW-saldo tijdens de looptijd van een plan, treft de gemeente bij de jaarafsluiting een voorziening ter grootte van het negatieve saldo. Aangezien het plansaldo tijdens de looptijd van het project kan veranderen, bepaalt de gemeente aan het einde van het jaar of de benodigde verliesvoorziening groter of kleiner is dan de een jaar eerder getroffen verliesvoorziening.

Voorziening Woningbouw

Voor het stedelijke woningbouwprogramma maakt de gemeente op basis van actuele trends en ontwikkelingen een inschatting van de verwachte marktvraag. Het woningbouwprogramma bevat ten opzichte van de marktvraag een overmaat voor toekomstige jaren door mogelijke uitval of vertraging van plannen. Om de financiële effecten van deze mogelijke uitval of vertraging te compenseren, houdt de gemeente op portefeuilleniveau een voorziening aan. Aan het eind van het jaar actualiseert de gemeente de voorziening Woningbouw.

Ad 3

Verliesnemingen boekt de gemeente alleen bij het afsluiten van een negatieve grondexploitatie.

Het saldo van de resultaatnemingen voegt de gemeente, na aftrek van afdelingskosten, toe aan het Gebiedsontwikkelingsfonds dat met ingang van 2018 in werking trad. De jaarlijkse voeding is momenteel gemaximeerd op € 10 mln. Ook is sprake van een doelstelling om geld vrij te maken voor de versnelling van het woningbouwprogramma. Een eventueel resterend positief saldo voegt de gemeente toe aan de algemene middelen.

Reserves grondzaken

Rotterdam heeft een groot aantal plannen voor nieuwbouw van woningbouw en van werklocaties als bedrijven, kantoren en detailhandel. Het gaat hierbij zowel om initiatieven van de gemeente als van particulieren. De gemeente heeft ongeveer 75 grondexploitaties in uitvoering. Door marktontwikkelingen kunnen planning, programma en prijs van de grondexploitaties veranderen. Daardoor zijn geraamde saldi niet zeker.

Risico’s op projectniveau

Om de financiële risico’s voor de gemeente te beperken, investeert de gemeente niet voordat er een redelijke zekerheid bestaat over de realisatie van het project. Om te voorkomen dat een opeenhoping van financiële risico’s voor de gemeente plaatsvindt, beoordeelt de gemeente elk jaar of ingrepen nodig zijn op eventueel ontstane verliezen op plannen. Waar nodig neemt de gemeente verlies of treft ze een voorziening. Jaarlijks voert de gemeente voor individuele grondexploitaties een risicoanalyse uit. Daarmee bepaalt de gemeente welke risicoreserve in het project nodig is om risico’s op te vangen die specifiek zijn voor dat project. Voorbeelden van projectspecifieke risico’s zijn het slagen van een bestemmingsplanprocedure of het risico op bodemvervuiling.

In de Projectenmonitor Grondexploitaties geeft het college twee keer per jaar inzicht in de belangrijkste ontwikkelingen per project.

Risico’s van grondzaken worden meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit en daarmee in de berekening van het weerstandsvermogen.

Risico’s op portefeuilleniveau

De gemeente beoordeelt twee keer per jaar het totale planaanbod in de stad in relatie tot actuele marktanalyses. De resultaten hiervan geven onder meer inzicht in wenselijke en noodzakelijke aanpassingen in de gemeentelijke grondexploitatieportefeuille en in de bijbehorende financiële effecten. Het doel van portefeuillesturing is financiële risico’s te beperken en kansen tijdig te signaleren. De uitkomsten meldt het college jaarlijks in het Meerjarenperspectief Grond & Vastgoed.

In aansluiting op bovengenoemd beleid heeft de gemeente voor de grondexploitatieportefeuille het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. Dit is gedaan aan de hand van een risicoanalyse. Hierbij zijn de omgevingsrisico's vertaald in verschillende scenario's. De benodigde weerstandscapaciteit is voor 2018 berekend en vastgesteld op € 60 mln.